Jöfnunarsjóður sveitarfélaga.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til nýrra laga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Framlagning frumvarpsins er liður í framkvæmd stefnumótandi áætlunar í málefnum sveitarfélaga, en markmið hennar og áherslur eru m.a. að sveitarfélög á Íslandi verði öflug og sjálfbær vettvangur lýðræðislegrar starfsemi, að sjálfstjórn og ábyrgð sveitarfélaga verði virt og að tryggð verði sem jöfnust réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu.
Í janúarmánuði 2023 skipaði innviðaráðherra starfshóp um endurskoðun á Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og var markmið hans að bæta gæði jöfnunar, einfalda útreikninga og skipulag sjóðsins og tryggja að sjóðurinn fylgi þróun sveitarfélagagerðarinnar. Starfshópurinn byggði á vinnu verkefnisstjórnar sem ráðherra skipaði í apríl 2021 um endurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga en sá hópur lauk ekki störfum.
Frumvarp þetta byggir á vinnu starfshópsins hins vegar og með því eru lagðar til grundvallarbreytingar á almennum jöfnunarframlögum Jöfnunarsjóðs, að reglur um sjóðinn og starfsemi hans verði færðar úr lögum um tekjustofna sveitarfélaga og að sett verði ný heildarlög um sjóðinn. Auk þess eru lagðar til ýmsar aðrar breytingar sem hafa það að markmiði að einfalda regluverk sjóðsins og auka gagnsæi þess.
Áður en ég fjalla nánar um þær breytingar sem frumvarp þetta felur í sér tel ég rétt að ræða sérstaklega um tilgang sjóðsins og sögu hans. Í reynd má segja að nafn sjóðsins, jöfnunarsjóður, lýsi best þeim tilgangi sem að er stefnt með starfsemi hans og þeim þörfum sem honum er ætlað að leysa. Rekja má sögu jöfnunarsjóðs allt aftur til ársins 1932 en á þeim tíma var framfærsla tekjulágra eitt af aðalverkefnum sveitarfélaga, svo hefur gjarnan verið frá upphafi, og til að jafna stöðu þeirra var fjármagn tekið úr ríkissjóði til að endurgreiða þeim sveitarfélögum sem hallaði mest á vegna verkefnisins. Sérstakur jöfnunarsjóður var síðan settur á laggirnar árið 1937 með lögum nr. 60/1937 og frá þeim tíma hefur jöfnun á útgjaldaþörf sveitarfélaga vegna ákveðinna þátta í rekstri þeirra farið að mestu fram í gegnum jöfnunarsjóð.
Með breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga árið 1990 varð umtalsverð endurskoðun á starfsemi sjóðsins og má segja að þá hafi sjóðurinn tekið til starfa í núverandi mynd. Frá þeim tíma hefur hlutverk hans aukist verulega og honum hafa verið falin sífellt fleiri og stærri verkefni með sérstakri áherslu á jöfnunarhlutverk hans. Hlutverk sjóðsins jókst mikið árið 1996 við yfirfærslu alls grunnskólakostnaðar frá ríki til sveitarfélaga, sem gerðist 1. ágúst 1996, en um fimmtungur af því fjármagni sem fluttist til sveitarfélaganna í tengslum við yfirfærsluna rennur til jöfnunarsjóðs í dag.
Á árinu 2011 jókst hlutverk sjóðsins enn frekar þegar verkefni í tengslum við málefni fatlaðs fólks færðust frá ríki til sveitarfélaga. Eins og með grunnskólann rennur ákveðið hlutfall af útsvarstofni sveitarfélaga í sérdeild til jöfnunarsjóðs til að jafna fyrir ólíkum aðstæðum í rekstri í málaflokki fatlaðs fólks.
Skyldur sveitarfélaganna gagnvart íbúum þeirra hvíla á þeim óháð stærð þeirra og staðsetningu og markviss jöfnun er forsenda þess að öll sveitarfélög geti sinnt lögbundinni þjónustu við íbúa. Hún er forsenda og skapar skilyrði fyrir búsetufrelsi og jafnar lífsgæði um landið. Mikilvægt er að jöfnunarkerfið sé hlutlægt og byggi á traustum mælikvörðum og forsendum. Einnig er mikilvægt að jöfnunarkerfið rýri ekki athafnafrelsi sveitarstjórna eða dragi úr hvötum til umbóta og framfara.
Frá því að sjóðurinn tók til starfa í núverandi mynd hefur hann fengið sífellt meira vægi í tekjum sveitarfélaga eins og rakið er að framan. Á þessum tíma hafa jafnframt orðið miklar breytingar á sveitarfélagaskipan. Árið 1990 voru sveitarfélög 204 talsins en tíu árum seinna, um aldamótin síðustu, voru þau 124. Nú verða þau 63 bráðlega og hefur þeim því fækkað um 61 frá því á árinu 2000. Fækkun sveitarfélaga þýðir að mörg þeirra eru með miklar og flóknar útgjaldaþarfir. Mörg þeirra eru með marga þéttbýliskjarna og reka marga skóla sem margir hverjir eru óhagkvæmir í rekstri svo eitthvað sé nefnt. Engu að síður, þrátt fyrir þessa þróun, eru sveitarfélögin á Íslandi þó fámenn í alþjóðlegum samanburði en tíu þeirra eru með íbúafjölda undir 250 og 29 af þessum 63 eru með íbúa færri en 1.000.
Þrátt fyrir fækkun sveitarfélaga hefur regluverk sjóðsins ekki breyst mikið í áranna rás. Ég geri ráð fyrir að sveitarfélögum fækki enn frekar á næstu árum og því tel ég mikilvægt að sjóðurinn þróist í takt við þær breytingar sem hafa átt sér stað og eiga eftir að eiga sér stað á sveitarfélagagerðinni.
Virðulegi forseti. Nú mun ég gera nánari grein fyrir helstu nýmælum og breytingum sem felast í frumvarpi þessu. Hér er eins og áður segir lagt til að ákvæði laga er fjalla um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga verði færð úr lögum um tekjustofna sveitarfélaga og að lögfest verði ný heildarlög um sjóðinn og starfsemi hans. Ástæður þess eru margvíslegar en fyrst og fremst er horft til þess að umfang sjóðsins hefur aukist verulega síðustu ár og því eðlilegra að fjallað sé um starfsemi sjóðsins í sérlögum. Þá er litið til þess að það felur að einhverju leyti í sér einföldun á regluverki sjóðsins að fjalla um starfsemi jöfnunarsjóðs í sérlögum.
Í hinu nýja frumvarpi er lögð til sú meginbreyting að tekið verði upp nýtt almennt jöfnunarframlag sem byggist á nýju jöfnunarlíkani. Hið nýja líkan byggist á tveimur meginstoðum, jöfnun vegna mismunandi tekjumöguleika og jöfnun vegna mismunandi útgjaldaþarfa, og tekur útreikningur nýja framlagsins tillit til beggja þátta. Nýju líkani er ætlað að leysa af hólmi núverandi tekjujöfnunar-, útgjaldajöfnunar- og fasteignaskattsframlag. Um er að ræða gagnsætt líkan sem sameinar ofangreind framlög í eitt framlag. Reiknireglu fyrir jöfnun vegna mismunandi tekjumöguleika er í 7. gr. til 8. gr. frumvarpsins og byggist á þremur lykilforsendum: Tekjum sveitarfélaga á mann, uppreiknuðum miðað við fulla nýtingu útsvars- og fasteignaskattsstofna eða svokölluðum hámarkstekjum þeirra, stærðaróhagkvæmni lítilla sveitarfélaga samanborið við stór sveitarfélög og heildarfjárhæð til úthlutunar vegna mismunandi tekjumöguleika og mismunandi útgjaldaþarfa.
Um jöfnun vegna mismunandi útgjaldaþarfa er fjallað í 9. gr. frumvarpsins. Hún miðar að því að koma til móts við mismunandi einkenni og breytileika sveitarfélaga með tilliti til landfræðilegra og lýðfræðilegra þátta. Breytileiki í útgjaldaþörf minnkar með aukinni stærð sveitarfélaga enda jafnast margir áhrifaþættir út í stærri sveitarfélögum. Reiknireglan byggir á forsendum um tekjur á hvern íbúa, landfræðilegum breytum eins og fjarlægðum, þörf fyrir snjómokstur o.fl., en einnig á lýðfræðilegum breytum eins og íbúasamsetningu eftir aldri og öðrum breytum sem hafa sannarlega áhrif á útgjaldaþörf. Breytum framlagsins er lýst vel í viðauka við frumvarpið. Útreikningi allra þessara framlaga er lýst ítarlega í greinargerð með frumvarpinu.
Ljóst er að núverandi fyrirkomulag jöfnunar endurspeglar ekki með nógu góðum hætti útgjaldaþarfir sveitarfélaganna í dag og við sjáum að dæmi eru um að sveitarfélög eru að fá of há framlög úr sjóðnum miðað við önnur sambærileg sveitarfélög. Með öðrum orðum má segja að opinbert fjármagn leiti til sveitarfélaga þar sem þess er ekki þörf.
Nýtt líkan tekst á við þennan galla núverandi kerfis og við sjáum að sambærileg sveitarfélög eru að fá sambærileg framlög í tillögu að nýju jöfnunarframlagi. Við komum því í veg fyrir það sem kallað er í jöfnunarfræðunum yfirjöfnun. Meira réttlæti og sanngirni einkennir því tillögur að nýju jöfnunarkerfi. Þá fylgjum við þeirri jákvæðu þróun sem átt hefur sér stað í sveitarstjórnarkerfinu með fækkun sveitarfélaga. Einnig er gagnsæið meira í nýju kerfi og auðveldara fyrir sveitarfélögin að átta sig á forsendum framlaga.
Til viðbótar hinu nýja almenna jöfnunarframlagi er lagt til að veitt verði nýtt sérstakt framlag vegna sérstakra áskorana í starfsemi sveitarfélaga. Framlaginu er ætlað að mæta þeim áskorunum sem ekki verða jafnaðar í nýju líkani sjóðsins sem reiknað er með mjög almennum hætti. Á þetta helst við þar sem sérstaks byggðastuðnings þarf með og þar sem er um er að ræða sveitarfélög sem hafa einkenni þess að vera með útgjaldaþarfir sem einkenna borgir, svokallað sérstakt höfuðstaðarálag.
Höfuðstaðir sinna þjónustu sem önnur sveitarfélög sinna í minna mæli, eða sinna ekki. Slík þjónusta er til að mynda flókin og margþætt félagsleg þjónusta, til að mynda þjónusta við heimilislausa, viðburðir á sviði menningar og lista og lengi mætti telja áfram. Í skýrslu starfshópsins er bent á að slíkt álag eigi helst við um sveitarfélögin Reykjavíkurborg og Akureyrarbæ þar sem íbúar nærliggjandi sveitarfélaga sækja framangreinda þjónustu til þessara tveggja sveitarfélaga.
Gert er ráð fyrir að framlag vegna sérstakra áskorana verði hluti af sérstökum framlögum sjóðsins, sbr. 5. gr. frumvarpsins. Auk þess er lagt til að framlagið skiptist í annars vegar framlag vegna höfuðstaðarálags sem nemi 2,5% af ríkisframlagi til sjóðsins og hins vegar framlag vegna sérstaks byggðastuðnings sem nemi allt að 2,25% af ríkisframlagi til sjóðsins. Úthlutun sérstaks byggðastuðnings byggir á landfræðilegum og lýðfræðilegum aðstæðum sveitarfélaganna og annarra þátta er ráða stöðu sveitarfélaga í byggðalegu tilliti, svo sem vegna stóráfalla í atvinnulífi sveitarfélags, fjárhags þess o.fl. Ráðherra mun setja nánari ákvæði um þetta í reglugerð að fenginni umsögn Byggðastofnunar.
Nauðsyn framlags sem tekur á sérstökum aðstæðum í byggðalegu tilliti er augljós að mínu mati. Ljóst er að nýtt jöfnunarframlag nær ekki að fanga þessar sérstöku aðstæður sem skapast geta í dreifðum byggðum þessa lands. Ég tel að slíkt ákvæði sé forsenda þess að nýtt líkan sjóðsins verði að veruleika og vil minna á að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga er sjóður hinna dreifðu byggða í bráð og lengd. Ég mun sem sveitarstjórnarráðherra alla tíð standa með þeim sveitarfélögum sem verða fyrir lækkun framlaga samkvæmt nýju líkani en eru jafnframt að kljást við það sem við höfum kallað byggðavanda.
Þá er einnig lagt til að sú breyting verði gerð á framlögum vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál að Reykjavíkurborg eigi nú jafnframt rétt á slíkum framlögum. Við yfirfærslu grunnskólans árið 1996 var Reykjavíkurborg núllstillt hvað þessi framlög varðar en það má vera öllum ljóst að við búum við allt annað samfélag í dag en þá og því sanngjarnt að Reykjavíkurborg fái framlög vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál. Útgjöld Reykjavíkurborgar hafa aukist mjög á síðustu árum hvað þennan málaflokk varðar og þarf mikill fjöldi barna sérstaka kennslu af þessum ástæðum í Reykjavík.
Eins og fram kom hér að framan er með frumvarpinu gert ráð fyrir því að breytingar verði gerðar á svo kölluðu fasteignaskattsframlagi og að það verði hluti hins nýja almenna jöfnunarframlags. Ástæður breytinganna eru raktar ítarlega í greinargerðinni með frumvarpinu, en útreikningar fasteignaskattsframlagsins hvíla á gömlum grunni sem ekki er lengur hægt að viðhalda. Þá er óumdeilt að framlagið er skatthvetjandi þar sem hærri álögur á eigendur fasteigna þýða hærri framlög úr sjóðnum.
Virðulegi forseti. Ég hef nú rakið í stórum dráttum helstu breytingarnar sem fylgja hinu nýja frumvarpi. Þær kerfisbreytingar sem frumvarp þetta hefur í för með sér, verði það að lögum, munu óhjákvæmilega leiða af sér breytingar á jöfnunarframlögum til sumra sveitarfélaga. Við innleiðingu er því gert ráð fyrir aðlögunartímabili og er lagt til að nýtt líkan jöfnunarframlaga verði innleitt í skrefum á fjögurra ára tímabili til þess að stuðla að fyrirsjáanleika í rekstri sveitarfélaganna.
Frumvarp til nýrra heildarlaga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga varðar mikla hagsmuni og snertir öll sveitarfélögin í landinu og þar með almenning allan. Því var sérstaklega vandað til verka og vandlega gætt að samráði við gerð frumvarpsins. Drög að skýrslu starfshóps um endurskoðun á regluverki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga og drög að frumvarpi til nýrra heildarlaga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sem byggðust á niðurstöðum starfshópsins, voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda. Þá var haldinn sameiginlegur kynningarfundur um efni frumvarpsins fyrir öll sveitarfélög landsins auk fjölda annarra kynningarfunda fyrir ýmist einstök sveitarfélög eða sveitarfélög á tilteknu landshlutasvæði. Alls bárust ráðuneytinu 38 umsagnir meðan á samráðinu stóð, flestar frá sveitarfélögum, eða 30 umsagnir. Nánar er gerð grein fyrir samráðinu, þeim umsögnum sem bárust og hvernig úr þeim var unnið í greinargerð með frumvarpinu.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efni frumvarpsins í stórum dráttum og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar og 2. umræðu.
