Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 318. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 554 — 318. mál.
2. umræða.
Með frumvarpinu er áætlað að gera breytingar á nokkrum ákvæðum laga um Landsvirkjun, laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, raforkulaga og laga nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum. Eins og fram kemur í framangreindu nefndaráliti meiri hlutans má segja að frumvarpið feli í sér þrjár gerðir breytinga.
Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á lögum um Landsvirkjun og lögum um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur þannig að í stað hugtakanna lán og lánaskuldbindingar verði hugtakið fjármálagerningur tekið upp í nokkur ákvæði þeirra.
Í öðru lagi er lagt til að 8. gr. raforkulaga verði breytt þannig að í stað þess að kveðið sé á um að flutningsfyrirtæki raforku skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga þá skuli það vera í meirihlutaeigu þeirra og/eða fyrirtækja sem eru í þeirra eigu. Þá er lagt til að ákvæði til bráðabirgða I við raforkulög verði breytt þannig að í stað þess að það kveði á um skyldu iðnaðarráðherra til að skipa nefnd til að gera beina tillögu um kaup ríkis eða sveitarfélaga á hlut í flutningsfyrirtæki raforku er gert ráð fyrir að slíkri nefnd verði falið að kanna möguleika á breyttu eignarhaldi á því í gegnum beint eignarhald ríkis og/eða sveitarfélaga og gera tillögu um kaup þeirra á hlut orkufyrirtækja í flutningsfyrirtækinu.
Í þriðja lagi er lagt til að gildistöku 2.–4. málsl. 1. mgr. 14. gr. raforkulaga verði frestað til 1. janúar 2014. Það ákvæði varðar uppskiptingu Orkuveitu Reykjavíkur sérstaklega.
Í eftirfarandi köflum verður fjallað um framangreindar þrjár gerðir breytinga. Er köflunum ætlað að kallast á við það sem fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans. Til hægðarauka eru köflum þessa nefndarálits fengin sömu heiti og koma fram í áliti meiri hlutans.
Fjármálagerningar.
Ótrúlegur hringlandaháttur hefur verið með skilgreiningar á fjármálaskuldbindingum sem geta notið ríkisábyrgðar. Á 139. löggjafarþingi var skilgreiningum laga breytt vegna óska frá Orkuveitunni. Þetta átti sér stað rétt fyrir jól og gerðist á afar skömmum tíma. Í frumvarpinu er lagt til að breyta sömu skilgreiningum sem þó eru innan við eins árs gamlar. Í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs kom fram gagnrýni á að hugtakið fjármálagerningur væri notað í frumvarpinu og lagt til að notast yrði við orðasamband sem allir hafa nú fallist á að hafi verið rétt að gera eins kemur fram í breytingartillögum meiri hlutans. 2. minni hluti fellst einnig á framangreinda breytingu en um leið verður að gagnrýna þann hringlandahátt sem einkennt hefur þetta mál. Hann skrifast á reikning iðnaðarráðuneytisins vegna lélegs undirbúnings, á reikning Orkuveitunnar vegna þess hve seint fyrirtækið gerði ráðstafanir til þess að þessar lagfæringar yrðu gerðar og að lokum á reikning Alþingis vegna þess hraða sem einkennt hefur meðferð málsins þar. Þó má segja að Alþingi hafi verið vorkunn í ljósi þess skamma tíma sem var til stefnu frá því að frumvarpið var lagt fram til áramóta þegar það þarf að hafa fengið lagagildi. Til að koma í veg fyrir að svona málsmeðferð og vinnubrögð endurtaki sig þurfa menn að gefa sér lengri tíma til að gaumgæfa tillögur sem koma frá hagsmunaaðilum. Einnig þyrfti að styrkja enn frekar faglega meðferð Alþingis, m.a. með því að koma á fót lagaskrifstofu sem væri gefinn tími til að gaumgæfa ný þingmál og breytingartillögur.
Að mati 2. minni hluta er mikilvægt að gæta þess að hugtakanotkun í frumvarpinu verði ekki til þess að heimildir ráðherra eða Landsvirkjunar til þess að skuldbinda ríkissjóð verði ekki rýmkaðar frá því sem ætlað var við samþykkt laga nr. 21/2011 heldur verði breytingar einungis til þess fallnar að eyða öllum vafa um hvers konar fjárhagslegar skuldbindingar falli undir lög um Landsvirkjun.
Eignarhald á flutningsfyrirtækinu.
Í 8. gr. raforkulaga er m.a. kveðið á um að eitt fyrirtæki, flutningsfyrirtækið (Landsnet), skuli annast flutning á raforku og stjórnun flutningskerfisins. Þá kemur fram að þetta fyrirtæki skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga. Samkvæmt almennum athugasemdum frumvarpsins fjallar frumvarpsgreinin um framtíðarfyrirkomulag á eignarhaldi í flutningsfyrirtækinu Landsneti hf.
Á fundi nefndarinnar kom fram að í ljósi núverandi efnahagsástands sé aðgangur að nýju lánsfé mjög takmarkaður og að mjög mikilvægt sé að ekki skapist óvissa um fjárhag Landsvirkjunar, eða annarra orkufyrirtækja. Þá var bent á að það hefði íþyngjandi áhrif við núverandi aðstæður að gera framangreindum fyrirtækjum að selja hluta af eignum sínum án þess að samþykki lánardrottna lægi fyrir.
Annar minni hluti tekur undir þá hvatningu sem kemur fram í umsögn Landsnets hf. að sú nefnd sem lagt er til að ráðherra skipi hefji störf sem fyrst og greini þann vanda sem er samfara aðskilnaði Landsnets frá Landsvirkjun.
Jafnframt telur 2. minni hluti að það væri heppilegra fyrirkomulag ef flutningsfyrirtækið væri í beinni eigu ríkis og/eða sveitarfélaga. Engu að síður verður ekki hjá því komist að taka tillit til raunveruleika dagsins í dag.
Frestun gildistöku aðskilnaðarákvæðis.
Í tilskipun ESB um innri markað fyrir raforku, 2003/54/EB, er farið fram á að orkufyrirtækjum sé skipt upp. Þó er það þannig að aðildarríkjum EES-samningsins er heimilt að ákveða að ákvæði tilskipunarinnar um sjálfstæði dreifiveitna nái eingöngu til fyrirtækja sem tengjast 100 þúsund notendum eða fleiri. Nú er það þannig að ekkert íslenskt orkufyrirtæki nær slíkum tengingafjölda og er aðeins fyrirsjáanlegt að Orkuveitan nái framangreindu marki til framtíðar litið en hún dreifir rafmagni um þessar mundir til u.þ.b. 96 þúsund notenda. Engu að síður ákváðu íslensk stjórnvöld árið 2008 að setja lög sem skylda öll orkufyrirtæki sem dreifa til tíu þúsund notenda eða fleiri að skilja að sérleyfis- og samkeppnisþætti í starfsemi fyrirtækja sinna. Þegar hafa fjögur fyrirtæki framkvæmt slíkan aðskilnað en þó með mismunandi hætti og hefur ekkert þeirra fengið fullgildingu eða staðfestingu Orkustofnunar á aðskilnaðinum. Orkuveitan er þessara fyrirtækja langstærst og það eina sem sjá hefði mátt fyrir að yrði að skilja að starfsemi sína samkvæmt skuldbindingum framangreindrar ESB- gerðar. Hún hefur þó ekki enn farið í það verk. Meira að segja er þetta í fjórða sinn sem fyrirtækið óskar undanþágu frá lagaskyldu af þeim sökum.
Í umsögnum einstakra aðila er bent á að Orkuveitan hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína sem og þá aðstöðu að vera óuppskipt til að keppa með óeðlilegum hætti á raforkumarkaði. Jafnframt hefur Samkeppnisstofnun meint samkeppnislagabrot Orkuveitunnar til rannsóknar, bæði vegna ábendinga og að eigin frumkvæði.
Það sem 2. minni hluta fannst þó einna sérkennilegast er að margir umsagnaraðilar og gestir staðfestu að engin samkeppni sé á neytendamarkaði fyrir raforku þrátt fyrir uppskiptingu raforkufyrirtækja. Það er að mati 2. minni hluta því álitaefni hvort uppskiptingin muni leiða til raunverulegrar samkeppni og hvort ávinningur innleiðingar ESB-gerðarinnar verði nokkur. Jafnvel vaknar sú spurning hvort innleiðingin leiði til hækkaðs verðs til almennings í ljósi undirboða til fyrirtækja og stærri notenda. Sú spurning er því áleitin hvort ekki hefði verið eðlilegra að sækja um undanþágu frá því að innleiða ESB-gerðina og komast þannig hjá uppskiptingu orkufyrirtækjanna.
Í máli fulltrúa Orkuveitunnar kom fram að fyrirtækið væri langt komið með að framkvæma uppskiptinguna en hún strandi m.a. á því að eigendahópur fyrirtækisins eigi erfitt með að ákveða hvaða rekstrarform á að vera á fyrirtækinu. Það er að mati 2. minni hluta ólíðandi að stærsta fyrirtæki landsins á þessu sviði dragi fæturna á sama tíma og önnur fyrirtæki sem eiga í samkeppni við það séu búin að leggja í umbreytingarkostnað og auka rekstrarkostnað. Fráleitt er að gefa Orkuveitunni tvö ár til viðbótar til að klára verkið enda fóru fyrirtækið og iðnaðarráðuneytið aðeins fram á eins árs frestun. Á fundi nefndarinnar var upplýst að það hefði verið ríkisstjórnin sem lagði til tveggja ára frestun.
Að mati 2. minni hluta væri eðlilegast að fara yfir þetta mál allt og kanna alla kosti og galla – þar með talið að hverfa frá uppskiptingunni. Ef uppskiptingin skilar almenningi engu öðru en hærra heildarverði á raforku þá er betur heima setið en af stað farið.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 554 — 318. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 42/1983, um Landsvirkjun, lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, með síðari breytingum (eigendaábyrgðir, eignarhald flutningsfyrirtækisins og frestun fyrirtækjaaðskilnaðar).
Frá 2. minni hluta atvinnuveganefndar.
Með frumvarpinu er áætlað að gera breytingar á nokkrum ákvæðum laga um Landsvirkjun, laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, raforkulaga og laga nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum. Eins og fram kemur í framangreindu nefndaráliti meiri hlutans má segja að frumvarpið feli í sér þrjár gerðir breytinga.
Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á lögum um Landsvirkjun og lögum um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur þannig að í stað hugtakanna lán og lánaskuldbindingar verði hugtakið fjármálagerningur tekið upp í nokkur ákvæði þeirra.
Í öðru lagi er lagt til að 8. gr. raforkulaga verði breytt þannig að í stað þess að kveðið sé á um að flutningsfyrirtæki raforku skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga þá skuli það vera í meirihlutaeigu þeirra og/eða fyrirtækja sem eru í þeirra eigu. Þá er lagt til að ákvæði til bráðabirgða I við raforkulög verði breytt þannig að í stað þess að það kveði á um skyldu iðnaðarráðherra til að skipa nefnd til að gera beina tillögu um kaup ríkis eða sveitarfélaga á hlut í flutningsfyrirtæki raforku er gert ráð fyrir að slíkri nefnd verði falið að kanna möguleika á breyttu eignarhaldi á því í gegnum beint eignarhald ríkis og/eða sveitarfélaga og gera tillögu um kaup þeirra á hlut orkufyrirtækja í flutningsfyrirtækinu.
Í þriðja lagi er lagt til að gildistöku 2.–4. málsl. 1. mgr. 14. gr. raforkulaga verði frestað til 1. janúar 2014. Það ákvæði varðar uppskiptingu Orkuveitu Reykjavíkur sérstaklega.
Í eftirfarandi köflum verður fjallað um framangreindar þrjár gerðir breytinga. Er köflunum ætlað að kallast á við það sem fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans. Til hægðarauka eru köflum þessa nefndarálits fengin sömu heiti og koma fram í áliti meiri hlutans.
Fjármálagerningar.
Ótrúlegur hringlandaháttur hefur verið með skilgreiningar á fjármálaskuldbindingum sem geta notið ríkisábyrgðar. Á 139. löggjafarþingi var skilgreiningum laga breytt vegna óska frá Orkuveitunni. Þetta átti sér stað rétt fyrir jól og gerðist á afar skömmum tíma. Í frumvarpinu er lagt til að breyta sömu skilgreiningum sem þó eru innan við eins árs gamlar. Í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs kom fram gagnrýni á að hugtakið fjármálagerningur væri notað í frumvarpinu og lagt til að notast yrði við orðasamband sem allir hafa nú fallist á að hafi verið rétt að gera eins kemur fram í breytingartillögum meiri hlutans. 2. minni hluti fellst einnig á framangreinda breytingu en um leið verður að gagnrýna þann hringlandahátt sem einkennt hefur þetta mál. Hann skrifast á reikning iðnaðarráðuneytisins vegna lélegs undirbúnings, á reikning Orkuveitunnar vegna þess hve seint fyrirtækið gerði ráðstafanir til þess að þessar lagfæringar yrðu gerðar og að lokum á reikning Alþingis vegna þess hraða sem einkennt hefur meðferð málsins þar. Þó má segja að Alþingi hafi verið vorkunn í ljósi þess skamma tíma sem var til stefnu frá því að frumvarpið var lagt fram til áramóta þegar það þarf að hafa fengið lagagildi. Til að koma í veg fyrir að svona málsmeðferð og vinnubrögð endurtaki sig þurfa menn að gefa sér lengri tíma til að gaumgæfa tillögur sem koma frá hagsmunaaðilum. Einnig þyrfti að styrkja enn frekar faglega meðferð Alþingis, m.a. með því að koma á fót lagaskrifstofu sem væri gefinn tími til að gaumgæfa ný þingmál og breytingartillögur.
Að mati 2. minni hluta er mikilvægt að gæta þess að hugtakanotkun í frumvarpinu verði ekki til þess að heimildir ráðherra eða Landsvirkjunar til þess að skuldbinda ríkissjóð verði ekki rýmkaðar frá því sem ætlað var við samþykkt laga nr. 21/2011 heldur verði breytingar einungis til þess fallnar að eyða öllum vafa um hvers konar fjárhagslegar skuldbindingar falli undir lög um Landsvirkjun.
Eignarhald á flutningsfyrirtækinu.
Í 8. gr. raforkulaga er m.a. kveðið á um að eitt fyrirtæki, flutningsfyrirtækið (Landsnet), skuli annast flutning á raforku og stjórnun flutningskerfisins. Þá kemur fram að þetta fyrirtæki skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga. Samkvæmt almennum athugasemdum frumvarpsins fjallar frumvarpsgreinin um framtíðarfyrirkomulag á eignarhaldi í flutningsfyrirtækinu Landsneti hf.
Á fundi nefndarinnar kom fram að í ljósi núverandi efnahagsástands sé aðgangur að nýju lánsfé mjög takmarkaður og að mjög mikilvægt sé að ekki skapist óvissa um fjárhag Landsvirkjunar, eða annarra orkufyrirtækja. Þá var bent á að það hefði íþyngjandi áhrif við núverandi aðstæður að gera framangreindum fyrirtækjum að selja hluta af eignum sínum án þess að samþykki lánardrottna lægi fyrir.
Annar minni hluti tekur undir þá hvatningu sem kemur fram í umsögn Landsnets hf. að sú nefnd sem lagt er til að ráðherra skipi hefji störf sem fyrst og greini þann vanda sem er samfara aðskilnaði Landsnets frá Landsvirkjun.
Jafnframt telur 2. minni hluti að það væri heppilegra fyrirkomulag ef flutningsfyrirtækið væri í beinni eigu ríkis og/eða sveitarfélaga. Engu að síður verður ekki hjá því komist að taka tillit til raunveruleika dagsins í dag.
Frestun gildistöku aðskilnaðarákvæðis.
Í tilskipun ESB um innri markað fyrir raforku, 2003/54/EB, er farið fram á að orkufyrirtækjum sé skipt upp. Þó er það þannig að aðildarríkjum EES-samningsins er heimilt að ákveða að ákvæði tilskipunarinnar um sjálfstæði dreifiveitna nái eingöngu til fyrirtækja sem tengjast 100 þúsund notendum eða fleiri. Nú er það þannig að ekkert íslenskt orkufyrirtæki nær slíkum tengingafjölda og er aðeins fyrirsjáanlegt að Orkuveitan nái framangreindu marki til framtíðar litið en hún dreifir rafmagni um þessar mundir til u.þ.b. 96 þúsund notenda. Engu að síður ákváðu íslensk stjórnvöld árið 2008 að setja lög sem skylda öll orkufyrirtæki sem dreifa til tíu þúsund notenda eða fleiri að skilja að sérleyfis- og samkeppnisþætti í starfsemi fyrirtækja sinna. Þegar hafa fjögur fyrirtæki framkvæmt slíkan aðskilnað en þó með mismunandi hætti og hefur ekkert þeirra fengið fullgildingu eða staðfestingu Orkustofnunar á aðskilnaðinum. Orkuveitan er þessara fyrirtækja langstærst og það eina sem sjá hefði mátt fyrir að yrði að skilja að starfsemi sína samkvæmt skuldbindingum framangreindrar ESB- gerðar. Hún hefur þó ekki enn farið í það verk. Meira að segja er þetta í fjórða sinn sem fyrirtækið óskar undanþágu frá lagaskyldu af þeim sökum.
Í umsögnum einstakra aðila er bent á að Orkuveitan hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína sem og þá aðstöðu að vera óuppskipt til að keppa með óeðlilegum hætti á raforkumarkaði. Jafnframt hefur Samkeppnisstofnun meint samkeppnislagabrot Orkuveitunnar til rannsóknar, bæði vegna ábendinga og að eigin frumkvæði.
Það sem 2. minni hluta fannst þó einna sérkennilegast er að margir umsagnaraðilar og gestir staðfestu að engin samkeppni sé á neytendamarkaði fyrir raforku þrátt fyrir uppskiptingu raforkufyrirtækja. Það er að mati 2. minni hluta því álitaefni hvort uppskiptingin muni leiða til raunverulegrar samkeppni og hvort ávinningur innleiðingar ESB-gerðarinnar verði nokkur. Jafnvel vaknar sú spurning hvort innleiðingin leiði til hækkaðs verðs til almennings í ljósi undirboða til fyrirtækja og stærri notenda. Sú spurning er því áleitin hvort ekki hefði verið eðlilegra að sækja um undanþágu frá því að innleiða ESB-gerðina og komast þannig hjá uppskiptingu orkufyrirtækjanna.
Í máli fulltrúa Orkuveitunnar kom fram að fyrirtækið væri langt komið með að framkvæma uppskiptinguna en hún strandi m.a. á því að eigendahópur fyrirtækisins eigi erfitt með að ákveða hvaða rekstrarform á að vera á fyrirtækinu. Það er að mati 2. minni hluta ólíðandi að stærsta fyrirtæki landsins á þessu sviði dragi fæturna á sama tíma og önnur fyrirtæki sem eiga í samkeppni við það séu búin að leggja í umbreytingarkostnað og auka rekstrarkostnað. Fráleitt er að gefa Orkuveitunni tvö ár til viðbótar til að klára verkið enda fóru fyrirtækið og iðnaðarráðuneytið aðeins fram á eins árs frestun. Á fundi nefndarinnar var upplýst að það hefði verið ríkisstjórnin sem lagði til tveggja ára frestun.
Að mati 2. minni hluta væri eðlilegast að fara yfir þetta mál allt og kanna alla kosti og galla – þar með talið að hverfa frá uppskiptingunni. Ef uppskiptingin skilar almenningi engu öðru en hærra heildarverði á raforku þá er betur heima setið en af stað farið.
Alþingi, 13. desember 2011.
Sigurður Ingi Jóhannsson.
