Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 388. máls.
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra til að staðfesta samninga, sem áritaðir voru í London 8. desember 2010, um ábyrgð á endurgreiðslu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta til breska og hollenska ríkisins á kostnaði af greiðslu lágmarkstryggingar til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi og greiðslu eftirstöðva og vaxta af þeim skuldbindingum.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Högna Haraldsson og Ólaf Ásgeirsson frá IFS-greiningu, Guðmund Björnsson og Valdimar Ármann frá Gamma, Nökkva Bragason, Þórhall Arason og Pétur Fenger frá fjármálaráðuneyti, Gunnar H. Hall frá Fjársýslu ríkisins, Má Guðmundsson, Ásgeir Daníelsson, Sigríði Logadóttur og Þórarin G. Pétursson frá Seðlabanka Íslands, Magnús Árna Skúlason, Eirík Svavarsson, Kristján Gíslason, Ragnar Ólafsson, Davíð Blöndal, Sigurð Hannesson og Ólaf Elíasson frá Indefence, Ragnar H. Hall, Stefán Má Stefánsson og Benedikt Bogason, Ólaf Darra Andrason frá ASÍ, Halldór Halldórsson og Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Hannes G. Sigurðsson og Guðjón Axel Guðjónsson frá Samtökum atvinnulífsins, Svein Arason frá Ríkisendurskoðun, Sigrúnu Helgadóttur, Guðrúnu Þorleifsdóttur og Eirík Elís Þorláksson frá Tryggingarsjóði innstæðueiganda og fjárfesta, Guðmund Árnason, Einar Gunnarsson, Lárus Blöndal, Jóhannes Karl Sveinsson, Lee Buchheit, Andrew Speirs, Hrafn Steinarsson, Kristján Andra Stefánsson og Charles Williams frá samninganefnd um Icesave, Lárentsínus Kristjánsson, Einar Jónsson og Ársæl Hafsteinsson frá skilanefnd Landsbanka Íslands hf., Herdísi Hallmarsdóttur og Kristin Bjarnason frá slitastjórn Landsbanka Íslands hf. og Hreiðar Bjarnason og Árna Þór Þorbjörnsson frá NBI hf.
Forsaga málsins fram að þjóðaratkvæðagreiðslu.
Deilan vegna Icesave-reikninga Landsbanka Íslands er ein samfelld sorgarsaga. Frá því að Landsbanki Íslands hf. féll um haustið 2008 hefur smám saman komið í ljós hversu misráðið það var af stjórnendum bankans að hefja innlánasöfnun í löndunum tveimur, Bretlandi og Hollandi, á þeim tíma og forsendum sem gert var. Það var þó aðeins upphaf ógæfunnar.
Með undirritun Icesave-samninganna í júní 2009 voru gerð stærstu mistök ríkisstjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur af mörgum í Icesave-deilunni. Áður hafði ríkisstjórnin rutt burt samninganefnd ríkisstjórnar Geirs H. Haarde, skipað nýja án aðkomu stjórnarandstöðuflokkanna og boðað glæsilega niðurstöðu.
Segja má að þessi samningur hafi verið ein allsherjarskuldbinding Íslendinga til að ganga að ýtrustu kröfum Breta og Hollendinga. Um algera uppgjöf var að ræða af hálfu ríkisstjórnar Íslands og með hreinum ólíkindum að hún hafi skrifað undir slíka afarkosti sem fólust í þeim samningum sem Alþingi voru kynntir sumarið 2009. Þegar sú niðurstaða leit dagsins ljós hafði ríkisstjórnin ekki meiri hluta fyrir henni og þingið tók málin í sínar hendur.
Á Alþingi liggur frammi þingsályktunartillaga frá þingmönnum Sjálfstæðisflokksins um að aðdragandi þess máls verði sérstaklega rannsakaður. Meiri hluti Alþingis hefur talið sig þess umkominn að ákæra fyrrverandi forsætisráðherra þjóðarinnar með óskiljanlegum og fráleitum rökum. Nær væri fyrir þá þingmenn sem samþykktu Icesave-samninginn að gera sér grein fyrir og axla ábyrgð á þeim alvarlegu mistökum sem þeir eru berir að og bera ábyrgð á.
Sjónarmið Sjálfstæðisflokksins hefur ávallt verið að standa ákveðið gegn öllum afarkostum og þvingunum af hálfu viðsemjenda okkar. Þeir sem stutt hafa að leitað yrði pólitískrar lausnar hafa ávallt gert sér grein fyrir því að ef leysa ætti úr deilunni með samningum ríkjanna þriggja mundi það ekki vera útgjaldalaust af Íslands hálfu. Grundvallaratriðið er hins vegar í samningum fullvalda ríkja að allir samningsaðilar leggi sitt af mörkum.
Í ljósi þeirrar skelfilegu stöðu sem fjármálaráðherra og forsætisráðherra höfðu komið hagsmunum þjóðarinnar í í Icesave-málinu sumarið 2009 var af hálfu fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í fjárlaganefnd leitast við að takmarka það tjón sem yfir þjóðinni vofði með gerð fyrirvara við ríkisábyrgðina. Í nefndaráliti á þskj. 337, 136. máli á 137. löggjafarþingi, er farið nánar yfir þær athugasemdir og þau sjónarmið sem lágu afstöðu fulltrúa sjálfstæðismanna til grundvallar. Þeir fyrirvarar sem gerðir voru leiddu til þess að setjast þurfti að nýju að samningum við Breta og Hollendinga.
Ríkisstjórnin tók upp viðræður að nýju í október 2009 án aðkomu stjórnarandstöðunnar. Sú saga er rakin í nefndaráliti á þskj. 258, 76. máli á 138. löggjafarþingi, og með Icesave-samkomulagi, sem lagt var fyrir Alþingi haustið 2009 með frumvarpi á þskj. 76, 76. máli, var enn og aftur látið eftir kröfum viðsemjenda okkar. Þeir fyrirvarar, sem samþykktir höfðu verið í september 2009 af meiri hluta Alþingis, voru að engu orðnir.
Sjálfstæðisflokkurinn lagðist eindregið gegn ríkisábyrgð fyrir hinu nýja samkomulagi eins og m.a. má lesa um í nefndaráliti á þskj. 258, 76. máli á 138. löggjafarþingi. Í nefndarálitinu eru rakin meginrökin gegn ríkisábyrgð en einnig vakin athygli á því að forseti Íslands hafi staðfest lög nr. 92/2009 með sérstakri áritaðri tilvísun til fyrirvara Alþingis. Þar sem fyrirvarar Alþingis höfðu verið felldir brott þótti einsýnt að forseti lýðveldisins mundi, í ljósi fyrri yfirlýsingar, synja lögunum staðfestingar. Þessu var alfarið hafnað af stjórnarliðum.
Eftir lengstu umræðu þingsögunnar og hörð mótmæli þingmanna Sjálfstæðisflokksins samþykkti meiri hluti Alþingis nýtt frumvarp um heimild til fjármálaráðherra til að ábyrgjast lán vegna Icesave-samninganna með lögum nr. 1/2010.
Forsetinn synjaði lögunum staðfestingar 5. janúar líkt og varað hafði verið við.
Eins og kunnugt er voru lögin felld úr gildi í þjóðaratkvæðagreiðslu 6. mars 2010 með því að 93,2% þeirra sem greiddu atkvæði voru á móti því að lögin héldu gildi sínu en 1,8% voru fylgjandi.
Það er vafalítið einsdæmi í vestrænum lýðræðisríkjum að ríkisstjórnin skuli hafa ákveðið að sitja áfram eftir að hafa gengið jafn freklega gegn vilja þjóðar sinnar í jafn mikilvægu máli og hér á við.
Skipun nýrrar samninganefndar eftir synjun forseta Íslands.
Í inngangi að greinargerð með því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar er rakið hvernig nýrri samninganefnd var komið á fót eftir synjun forseta Íslands í samstarfi allra flokka. Þónokkur aðdragandi var að skipan nefndarinnar og lengst af var tekist á um það milli flokkanna hvaða kröfum skyldi tefla fram ef viðræður við Breta og Hollendinga hæfust að nýju sem lengi framan af var óvíst.
Það var krafa þingflokks Sjálfstæðisflokksins að ef til nýrra samninga kæmi yrðu þeir gerðir frá grunni og á nýjum forsendum.
Um samdist að skipa nýja samninganefnd þar sem formaður var valinn sameiginlega og stjórnarandstöðuflokkarnir fengu auk þess einn fulltrúa í nefndinni, Lárus L. Blöndal hrl.
Um það ferli sem við tók hefur ekki margt komið fram opinberlega en ljóst er að það meginsjónarmið lá til grundvallar fyrir stuðningi þingflokks Sjálfstæðisflokksins við viðræðurnar að vilji til þess að leiða ágreining þjóðanna til lykta fæli ekki í sér viðurkenningu á lagalegri skyldu Íslands til að veita ríkisábyrgð fyrir skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Rök væru fyrir því að það þjónaði hagsmunum Íslands að leita pólitískrar lausnar, meðal annars vegna áhrifa þess á endurreisnarstarfið. Öllu skipti, á hinn bóginn, hvernig að slíkri lausn væri staðið og á málstað okkar Íslendinga haldið. Sterk lagaleg rök, sem fram hafa komið eftir því sem tíminn hefur liðið frá falli bankanna, eigi að móta samningslega stöðu okkar í málinu.
Samningarnir.
Eins og áður er getið um var í byrjun desember gengið frá drögum að samningi sem kynnt voru þann 9. desember sl. Þar á meðal eru drög að svokölluðum endurgreiðslu- og skaðleysissamningum um annars vegar 2,350 milljarða punda við Bretland og 1,329 milljarða evra við Holland. Nam fjárhæð þeirra 674 milljörðum kr. miðað við sölugengi 22. apríl 2009, en kröfur í þrotabú Landsbanka Íslands hf. voru festar við gengi þann dag. Gengið er út frá því að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta endurgreiði breskum og hollenskum stjórnvöldum útlagða fjárhæð ríkjanna vegna uppgjörs á lágmarkstryggingu við innstæðueigendur Landsbankans en fái í staðinn framseldan samsvarandi hluta af kröfum þeirra í þrotabú Landsbanka Íslands hf. Skilanefnd bankans telur í skýrslu sinni til kröfuhafafundar 9. nóvember 2010 að úthlutun upp í forgangskröfur muni nema 86%. Í samningunum er gengið út frá því að greiðslur verði inntar af hendi eftir því sem úthlutað er úr búi bankans. Vextir fram á mitt ár 2016 gagnvart Hollandi verða 3% og 3,3% gagnvart Bretlandi en jafnaðarvextir að teknu tilliti til vaxtalauss tímabils verða 2,64%. Ríkið greiðir vexti fram til júní 2016 og ábyrgist þann hluta sem ekki hefur verið innheimtur úr búi bankans að þeim tíma liðnum auk vaxta sem falla á eftir þann tíma.
A. Samanburður á samningum.
Í ljósi þeirra miklu breytinga sem hafa orðið á Icesave-samningunum frá því að þeir voru fyrst lagðir fram er með ólíkindum að rifja upp framgöngu talsmanna ríkisstjórnarinnar þegar þeir reyndu að koma fyrri samningum í gegnum þingið. Þá voru stjórnarliðar tilbúnir til að skuldbinda ríkissjóð Íslands fyrir fjárhæð sem samkvæmt frumvarpinu var áætluð 489,6 milljarðar kr. Ákveðin lagaleg og efnahagsleg atriði virtust engu skipta forustumenn Íslands í samningum við Breta og Hollendinga. Reglur um rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúi, uppgjörsreglur samninganna, friðhelgisákvæði þeirra og lögsaga báru vitni um vanrækslu og algera uppgjöf ríkisstjórnarinnar í varðstöðu um íslenska hagsmuni. Þessum nauðungarákvæðum sér ekki lengur stað í því samkomulagi sem fyrir liggur.
Í eftirfarandi töflum getur svo að líta þann gríðarlega mun sem er á þeim fjárhagsskuldbindingum sem til umræðu hafa verið:
Miðað er við forsendur á þeim tíma sem málið var afgreitt.
Niðurstöður núverandi viðræðna gera ráð fyrir endurgreiðslu- og skaðleysissamningum í stað hefðbundinna lánssamninga. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta ábyrgist gagnvart breskum og hollenskum stjórnvöldum að þau fái endurgreiddar þær fjárhæðir sem þau hafa lagt út vegna uppgjörs lágmarkstrygginga við innstæðueigendur Landsbankans í Bretlandi og Hollandi. Íslenska ríkið ábyrgist þær eftirstöðvar sem mögulega verða ógreiddar í júní 2016 ásamt vöxtum sem á þær falla.
1. Um forgangskröfur.
Í nýju drögunum að samkomulagi er ekki gert ráð fyrir neinum breytingum á frágangi forgangskrafna en búið svo um hnúta að unnt sé að láta á það reyna fyrir íslenskum dómstólum hver réttindaröð þeirra krafna skuli vera við úthlutun. Með því er átt við að látið verður á það reyna hvort krafa tryggingarsjóðs vegna lágmarksinnstæðna gangi framar kröfum DNB og FSCS við úthlutun úr búinu.
2. Framsetning og form samninganna.
Samningarnir frá 2009 voru hefðbundnir lánssamningar milli Tryggingarsjóðs innstæðueignenda og fjárfesta sem lántaka, Bretlands og Hollands sem lánveitenda og íslenska ríkisins sem ábyrgðaraðila. Ábyrgðarskuldbindingar stjórnvalda tóku þó ekki gildi fyrr en í júní 2016.
Samningarnir frá 2010 eru endurgreiðslu- og skaðleysissamningar milli sömu aðila. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta fellst á að endurgreiða Hollandi og Bretlandi endurgreiðslufjárhæðina og stjórnvöld fallast á að halda Bretlandi og Hollandi skaðlausum vegna vangreiddra fjárhæða ef tryggingarsjóður stendur ekki í skilum með greiðslur á útistandandi fjárhæðum. Skaðleysisskuldbindingar stjórnvalda taka gildi um leið og endurgreiðslu- og skaðleysissamningarnir.
Höfuðstóll endurgreiðslufjárhæðarinnar samkvæmt samningsdrögunum frá desember 2010 er sá sami og hefði verið útistandandi samkvæmt lánssamningunum frá 2009.
3. Vextir.
Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta átti að greiða 5,5 % vexti á ári frá 1. janúar 2009 samkvæmt samningunum frá 2009. Engin vaxtagreiðsla hefði verið innt af hendi fyrr en 2016. Í millitíðinni áttu vextir að leggjast við höfuðstól í lok hvers árs.
Samkvæmt samningsdrögunum frá 2010 nýtur Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta vaxtalauss tímabils til 1. október 2009. Þaðan í frá og til 1. júlí 2016 eru greiddir fastir vegnir 3,2% meðalvextir af höfuðstól endurgreiðslufjárhæðarinnar, en úthlutanir til tryggingarsjóðs úr búi Landsbankans eru jafnóðum nýttar til að greiða hann niður. Að teknu tilliti til styttra vaxtatímabils og með hliðsjón af áætlaðri þróun úthlutana úr búi Landsbankans til að greiða niður höfuðstól endurgreiðslufjárhæðarinnar má þó gera ráð fyrir að vegið meðaltal vaxta verði 2,64%. Frá 1. júlí 2016 greiðir tryggingarsjóður gildandi CIRR-vexti fyrir lán til jafnlangs tíma og sem nemur endurgreiðslutímabilinu sem tryggingarsjóði ber að endurgreiða endurgreiðslufjárhæðina á (sjá nánar hér á eftir). CIRR-vextir eru vextir sem OECD birtir.
4. Afborganir.
Samkvæmt samningunum frá 2009 átti fjárhæðin sem tryggingarsjóður skuldaði 5. júní 2016 (þ.e. upphaflega lánið að viðbættum vöxtum sem legðust við höfuðstól og að frádregnum úthlutunum úr búi Landsbankans fram að þeim degi) að greiðast með ársfjórðungslegum afborgunum á umsömdu tímabili. Það tímabil hefði getað varað til ársins 2024, 2030, 2035 eða 2040 og lengd þess fyrst og fremst ráðist af greiðsluþaki á grundvelli vergrar landsframleiðslu. Afborganir af höfuðstól á hverjum ársfjórðungslegum gjalddaga hefði takmarkast af þessu þaki við fjárhæð sem jafngilti 6% af vexti vergrar landsframleiðslu frá 2008 til viðkomandi gjalddaga. Áfallna vexti bar hins vegar að greiða að fullu óháð þessu þaki.
Samkvæmt samningsdrögunum frá 2010 er gert ráð fyrir að eftirstöðvar endurgreiðslufjárhæðarinnar 1. júlí 2016, ef einhverjar verða, séu gerðar upp í fjórum ársfjórðungslegum afborgunum sem lýkur 1. júlí 2017, ef fjárhæðin sem er útistandandi er lægri en 45 milljarðar kr. Ef eftirstöðvarnar eru hærri en 45 milljarðar kr. greiðist endurgreiðslufjárhæðin með ársfjórðungslegum afborgunum á einu ári, að viðbættu einu ári fyrir hverja 10 milljarða kr., eða hluta þeirra, sem eru umfram 45 milljarða kr. Uppgjöri eftirstöðvanna verður þó að ljúka á 30 árum, þ.e. eigi síðar en 1. janúar 2046. Hins vegar má hámark árlegrar endurgreiðslu ekki fara yfir hærri fjárhæðina af tveimur eftirtöldum: 5% af heildartekjum ríkisins næstliðið ár eða 1,3% af vergri landsframleiðslu næstliðið ár.
5. Breytingar á vanefndaúrræðum.
Í stað vanefndatilvikanna í lánssamningunum frá 2009 koma atvik sem leitt geta til uppgreiðsluskyldu í samningsdrögunum frá 2010. Þetta eru tilvik sem heimila Bretlandi og Hollandi að krefjast uppgreiðslu á endurgreiðslufjárhæðinni ef þau eiga sér stað. Helstu breytingar á þessum tilvikum eru eftirfarandi:
Samkvæmt nýju ákvæðunum þarf viðkomandi tilvik að hafa átt sér stað og vera viðvarandi þegar Bretland eða Holland ákveða að krefjast greiðslu fyrr. Samkvæmt samningunum frá 2009 áttu þau samningsbundinn rétt, þegar tilvik hafði átt sér stað, til að gjaldfella lánsfjárhæðina jafnvel þótt bætt hefði verið úr þeirri vanefnd sem orsakaði viðkomandi tilvik.
Samkvæmt samningunum frá 2009 taldist það vanefndatilvik ef tryggingarsjóði væri slitið eða hann leystur upp eða ef hann reyndist ófær um að greiða skuldir sínar. Samkvæmt nýju samningsdrögunum telst það ekki lengur vanefnd þótt annar aðili taki á sig skyldur tryggingarsjóðs og stjórnvöld staðfesta áframhaldandi gildi skaðleysisskuldbindinga sinna.
Samkvæmt fyrri samningum hefðu vanskil á öðrum erlendum lánaskuldbindingum ríkissjóðs að fjárhæð 10 milljónir sterlingspunda eða meira jafngilt vanefndum á samningunum frá 2009 og heimilað gjaldfellingu þeirra. Þessi viðmiðunarfjárhæð hefur verið hækkuð í 50 milljónir sterlingspunda, eða jafngildi þess, í samningunum frá 2010.
Samkvæmt samningunum frá 2009 gat hvers kyns misbrestur á því að farið væri að ákvæðum tilskipunar um innstæðutryggingar gagnvart innstæðueigendum hjá Landsbankanum talist vanefndatilvik. Þetta vanefndatilvik er ekki í samningunum frá 2010 enda kemur ekki til greina að telja bresk eða hollensk stjórnvöld einfær um að ákvarða hvort um slíkar misfellur sé að ræða.
Samkvæmt samningunum frá 2009 taldist það vanefndatilvik ef Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta væri ekki lengur eini tryggingarsjóður innstæðueigenda hjá Landsbankanum. Ekkert slíkt ákvæði er í nýju samningsdrögunum.
6. Jöfn meðferð á kröfuhöfum Landsbankans.
Í samningunum frá 2009 var gerð krafa um að Ísland kæmi fram við alla kröfuhafa Landsbankans á þann hátt er samræmdist almennt viðurkenndum, alþjóðlegum eða evrópskum meginreglum um meðferð kröfuhafa í alþjóðlegri slitameðferð. Ekkert slíkt ákvæði er í samningsdrögunum frá 2010.
7. Lausn deilumála.
Samkvæmt samningunum frá 2009 hefðu deilumál, sem upp kæmu, verið leyst fyrir enskum dómstólum. Deilumálum sem kunna að koma upp og tengjast samningsdrögunum frá 2010 verður hins vegar vísað til gerðardóms í samræmi við reglur Alþjóðagerðardómsins um gerðardóm í deilumálum milli aðila þar sem a.m.k. einn deiluaðila er fullvalda ríki. Hvor deiluaðili tilnefnir einn af þremur gerðardómsmönnum. Sameiginlega velja þeir gerðardómsmenn síðan þriðja gerðardómsmanninn sem verður forseti gerðardómsins.
8. Ákvæði um bestu kjör lánveitanda.
Í samningunum frá 2009 var ákvæði sem skuldbatt tryggingarsjóð og stjórnvöld til að breyta samningunum frá 2009 til að veita Hollandi og Bretlandi frekari vernd ef tryggingarsjóður eða stjórnvöld veittu öðrum viðeigandi fjármögnunaraðilum betri tryggingar eða aðra hagstæðari skilmála. Þessu ákvæði hefur verið breytt í samningsdrögunum frá 2010. Þeim tegundum viðeigandi fjármögnunar sem virkja þessa skuldbindingu hefur verið fækkað og þær taka ekki til fjármögnunar sem ráðist er í til að afla fjár til að endurfjármagna fjárhæðir sem útistandandi eru samkvæmt samningsdrögunum frá 2010.
B. Úthlutun úr þrotabúinu.
Skömmu eftir undirritun fulltrúa ríkissjóðs á samninga um greiðslu Icesave-skuldbindinganna árið 2009 birti Ragnar H. Hall hrl. stutta blaðagrein. Þar gagnrýndi hann að ekki væri í samningunum gert ráð fyrir því að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta fengi greiðslu úr þrotabúi Landsbankans hf. á undan tryggingarsjóðum Hollendinga og Breta, heldur væri gert ráð fyrir því að greiðslur skiptust hlutfallslega jafnt. Taldi Ragnar að þar sem íslenska tryggingarsjóðnum bæri að greiða fyrstur upp í hverja innstæðu þá ætti hann líka að fá fyrstur greiðslu upp í kröfuna þegar þrotabúið væri gert upp. Vísaði hann máli sínu til stuðnings til reglu á sviði gjaldþrotaréttar um forgangsrétt (e. subrogation).
Alþingi samþykkti með lögum nr. 96/2009 að bæta eftirfarandi fyrirvara við ábyrgð sína á greiðslu Icesave-skuldbindingarinnar: „Ríkisábyrgð samkvæmt lögum þessum miðast við það að um úthlutun eigna við uppgjör Landsbanka Íslands hf., eða þrotabús hans, fari samkvæmt íslenskum lögum eins og þau voru 5. júní 2009, þ.m.t. lögum nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Ábyrgðin takmarkast við að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta láti á það reyna fyrir þar til bærum úrlausnaraðilum hvort kröfur hans gangi við úthlutun framar öðrum hluta krafna vegna sömu innstæðu. Verði niðurstaðan á þann veg skulu teknar upp viðræður við aðila lánasamninganna um það hvernig farið skuli með eignir úr búi Landsbanka Íslands hf. og áhrif þess á samningana og skuldbindingu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.“ Var það skilningur þingmanna að þar með væri bætt úr þeim athugasemdum sem Ragnar H. Hall gerði. Síðar reyndu stjórnarliðar að afmá téðan fyrirvara úr löggjöf en allir vita nú hvernig það fór.
Í þeim samningum sem liggja til grundvallar frumvarpinu er svokallaður Ragnars H. Hall fyrirvari meðal skilmála. Í frumvarpinu kemur eftirfarandi fram varðandi hann: „Samkvæmt samningum aðila njóta allir sjóðirnir jafnræðis við úthlutun úr búi Landsbankans og fá þannig greitt í jöfnum hlutföllum upp í þessar kröfur. Í samræmi við viðaukasamningana frá 19. október 2009 er þó með sérstökum samningum (e. Pari Passu Agreements) einnig gert ráð fyrir að íslenski tryggingarsjóðurinn geti látið reyna á það hvort kröfur sjóðsins við úthlutun eigna bús Landsbanka Íslands hf. hafi sérstakan forgang umfram kröfur annarra aðila vegna sömu innstæðu. Samkvæmt þessum samningum má úrlausn íslenskra dómstóla um þetta atriði ekki vera í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins ef samningsákvæði um hlutfallslega jafna skiptingu hverrar kröfu eiga að taka breytingum. Verði komist að þeirri niðurstöðu að lagaskilningur um sérstakan forgang krafna íslenska tryggingarsjóðsins sé réttur munu ákvæði endurgreiðslusamninganna um hlutfallslega skiptingu einstakra krafna breytast sjálfkrafa. Jafnframt er gert ráð fyrir að slitastjórn Landsbankans geti ákveðið að veita slíkum kröfum forgang og hefur það sömu áhrif og að framan greinir, ef ákvörðun slitastjórnar er ekki skotið til dómstóla.“ Á fundi nefndarinnar komu fram efasemdir um að framsetning fyrirvarans í samkomulaginu væri fullnægjandi og ekki væri nægilega skýrt að niðurstaða íslensks réttar verði ráðandi samkvæmt samningunum. Við þeim ábendingum var brugðist, sbr. minnisblað Lárusar L. Blöndal, Jóhannesar Karls Sveinssonar og Ragnars H. Hall. Þar er áréttað að þetta álitaefni eigi að fara að íslenskum rétti og er þar átt við allar íslenskar réttarheimildir.
Eftir stendur engu síður eitt álitamál hvað þetta varðar. Ljóst er að forgangsreglan má ekki vera í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins hvað forganginn varðar til þess að fyrirvarinn haldi gildi sínu. Í 1. gr. laga um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um að þegar mál eru rekin fyrir héraðsdómstóli þar sem þarf að taka afstöðu til skýringar á EES-samningnum og afleiddum gerðum geti dómari í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls kveðið upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en málinu er ráðið til lykta. Í sérstökum athugasemdum við lagagreinina í frumvarpi því sem síðar varð að téðum lögum kemur skýrlega fram að þarna sé aðeins um heimild dómara að ræða en ekki skyldu. Hefur þetta enda verið staðfest síðar í framkvæmd dómstóla og ekki verið uppi ágreiningur um efnið meðal fræðimanna. Því vaknar sú spurning hvert gildi fyrirvarans verður ef íslenskir dómstólar hafna beiðni aðila máls um að afla slíks álits. Við meðferð málsins í fjárlaganefnd var upplýst að aðilar samkomulagsins eru sammála um að um þetta álitaefni eigi að fara að íslenskum rétti.
C. Stjórnskipulegt gildi neyðarlaganna.
Með hinum svokölluðu neyðarlögum, lögum um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., nr. 125/2008, veitti Alþingi kröfum vegna innstæðna forgang skv. 112. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. við skipti á búum fjármálafyrirtækja. Mál eru nú rekin fyrir íslenskum dómstólum þar sem reyna kann á stjórnskipulegt gildi neyðarlaganna að þessu leyti, þ.e. hvort brotið hafi verið gegn m.a. ákvæðum um vernd eignarréttar og jafnræði með framangreindri lagasetningu. ESA, Eftirlitsstofnun EFTA, gaf þá niðurstöðu út í desember sl. að neyðarlögin færu ekki gegn 40. gr. EES-samningsins að því er varðaði forgang innstæðna við búskipti. Byggðist slík niðurstaða á því að innstæðueigendur væru í annarri aðstöðu en almennir kröfuhafar og ættu því tilkall til ríkari verndar við greiðsluþrot fjármálafyrirtækja. Var það þannig niðurstaða ESA að hvorki neyðarlögin né ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem á þeim voru byggðar hefðu falið í sér ólögmæta mismunun gagnvart almennum kröfuhöfum fallinna fjármálafyrirtækja. Í þessu ljósi hafa umsagnaraðilar talið síður líklegt að neyðarlögunum verði hnekkt á grundvelli stjórnskipulegs gildis en taka þó fram að ekki sé hægt að líta fram hjá slíkri áhættu. Í máli gesta nefndarinnar kom einnig fram að samkomulag um Icesave-skuldbindingarnar gæti mögulega jafnvel stutt gildi þeirra. Taka verður undir orð umsagnaraðila þess efnis að það sé grundvallaratriði í samkomulagi um Icesave-skuldbindingarnar að neyðarlögin haldi og forgangur krafna innstæðna í bú fjármálastofnana verði til staðar. Verði það hins vegar niðurstaða dómstóla að ákvæði neyðarlaganna um forgang innstæðna við búskipti haldi ekki hefði það áhrif langt út fyrir þetta svokallaða Icesave-mál þar sem búið er að greiða út úr búum Kaupþings og Glitnis allar innstæður sem forgangskröfur. Þá voru innstæður fluttar yfir í nýju bankana hér á landi á þeim grundvelli að þær væru forgangskröfur. Gera má ráð fyrir að allar þessar aðgerðir verði taldar á ábyrgð íslenska ríkisins þar sem skilanefndir bankanna störfuðu á ábyrgð þess þegar þessir fjármunir voru greiddir út.
D. Efnahagsleg áhætta.
Í því samkomulagi sem liggur fyrir milli aðila eru helstu áhættuþættirnir væntar endurheimtur og dráttur á útgreiðslum úr þrotabúi Landsbankans og gengisþróun auk mögulegrar vaxtaáhættu sem þó er metin hverfandi.
Endurheimtuáhættan felst í endurheimtuhlutfalli sem og tímasetningu greiðslna úr þrotabúinu. Fulltrúar skilanefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands komu fyrir fjárlaganefnd og gerðu grein fyrir stöðu búsins og líklegri þróun þess. Að þeirra mati eru áætlanir um endurheimtur og útgreiðslur úr búinu unnar af raunsæi og varfærni og hafi þær fram að þessu gengið vel eftir. Verðmæti eigna hefur frekar reynst meira en minna miðað við áætlanir.
Ef úthlutun úr þrotabúinu dregst á langinn mun það hafa áhrif til hækkunar vaxtagreiðslna. Vonir standa til að útgreiðslur geti hafist um mitt ár 2011.
Gengisáhættan felst að stærstum hluta í þróun krónunnar gagnvart erlendum myntum, sterlingspundi og evru. Hins vegar þróun dollars og evru gagnvart pundinu en sá áhættuþáttur er tilkominn vegna eignasamsetningar þrotabús Landsbankans. Fram hefur komið hjá sérfræðingum sem komu fyrir fjárlaganefnd að Seðlabanki Íslands geti með gerð skiptasamninga að mestu leyti varist áhættu vegna innbyrðis hreyfinga erlendra gjaldmiðla. Að mati sérfræðinga mætti einnig draga úr áhættu með því að auka hlutfall ríkisskulda í dollurum og lækka í pundum. Einnig bentu þeir á að fjárfesta mætti gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans í eignum í pundum til mótvægis og kaupa gjaldeyrisafleiðu sem greiðir út hagnað ef pund styrkist meira en um ákveðið prósentustig á ári gagnvart dollar eða gera skiptasamning þar sem ríkið fær greiðslu í pundum á móti því að greiða dollara.
Vaxtaáhættan felst í þróun vaxta evru og punds og er tilkomin vegna þess að nýtt vaxtaviðmið verður sett 30. júní 2016 og fer það eftir tímalengd greiðslu eftirstöðva á þeim tíma. Miðað við núverandi forsendur um endurheimtur er vaxtaáhættan hverfandi.
Hér er jafnframt ástæða til að vekja athygli á órofa tengslum traustrar efnahagsstefnu og þróunar á gengi íslensku krónunnar.
E. Valkostur við samning.
Frá upphafi Icesave-deilunnar hefur 2. minni hluti talið að engin lögmæt greiðsluskylda hvíli á ríkissjóði Íslands fyrir því að greiða svokallaða Icesave-skuld og því beri ríkissjóði enginn skylda til að gangast í ábyrgð fyrir skuldbindingum einkafyrirtækisins Landsbanki Íslands hf. Þetta álit 2. minni hluta er stutt veigamiklum rökum innlendra og erlendra lögfræðinga. Þá hafa Íslendingar ekki viðurkennt að þeim beri lagaleg skylda til að veita ríkisábyrgð á lágmarkstryggingu á innstæðum Icesave-reikninga Landsbanka Íslands hf. Hvergi kemur fram í umþrættri innstæðutilskipun Evrópusambandsins 94/19/EB að gert sé ráð fyrir því að ríkisábyrgð gildi um lágmarkstryggingar. Þá er einnig ljóst að tilskipun ESB um innstæðutryggingar var aldrei ætlað að gilda um kerfishrun eins og varð á Íslandi í október 2008. Þennan skilning hafa m.a. innlendir og erlendir lögfæðingar staðfest, þingmenn á Evrópuþinginu sem tóku þátt í að semja tilskipunina hafa tekið undir þennan skilning, auk þess sem finna má beinar fullyrðingar um þetta í skýrslu bankanefndar fyrir franska seðlabankann um innstæðutryggingakerfi ESB frá árinu 2000. Þrátt fyrir að engin skylda stæði til þess gáfu stjórnvöld hér á landi út pólitíska yfirlýsingu á fundi í Brussel 14. nóvember 2008 um að Ísland mundi greiða lágmarkstryggingu vegna Icesave-reikninganna sem þá nam 20.887 evrum inn á hvern reikning. Inn í hana kom eftirfarandi ákvæði 15. nóvember 2008: „Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar.“ Brussel-viðmiðin voru grundvöllur að pólitískri lausn Icesave-málsins og fólu m.a. í sér að fullt tillit skuli tekið til hinna fordæmislausu aðstæðna Íslands og að tryggt sé að Íslendingar geti endurreist fjármála- og efnahagskerfi sitt. Þá fela Brussel-viðmiðin það í sér að Evrópusambandið skuli vera aðili að lausn málsins. Sambandið hefur hins vegar aldrei komið að borðinu í öllu samningsferlinu.
Í máli og umsögnum þeirra sérfræðinga sem nefndin kallaði á sinn fund kom fram að hafni íslenska ríkið því að semja um greiðslu hinna svokölluðu Icesave-krafna mætti telja líklegt að eftirfarandi gæti gerst:
Í fyrsta lagi væri Bretum og Hollendingum mögulegt að hefja málsókn á hendur íslenska ríkinu, fyrir íslenskum dómstólum, á þeim grundvelli að ríkið hafi bakað sér skaðabótaskyldu, annars vegar vegna yfirlýsinga íslenskra ráðamanna og hins vegar þar sem ríkið hafi ekki fullnægt skuldbindingum sínum samkvæmt tilskipun 94/14/EB um innlánatryggingakerfi og beitt innstæðueigendur á reikningum Landsbanka Íslands hf. í Hollandi og Bretlandi ólögmætri mismunun. Fari viðsemjendur slíka leið ætti það að leiða til þess að lögfræðilega rétt niðurstaða fengist fram. Mat umsagnaraðila er þó að íslenska ríkið gæti hugsanlega tapað slíkum dómsmálum og að slíkt tap kynni að leiða til þess að íslenska ríkið þyrfti að greiða hærri fjárhæð vegna lágmarkstrygginganna og hærri vaxta. Ekki væri hægt að útiloka að full greiðsluskylda yrði dæmd vegna allra innstæðna. Þá var einnig bent á að mögulega yrðu kröfur Hollendinga og Breta ekki teknar til greina í slíku dómsmáli.
Í öðru lagi væri líklegt að ESA færi af stað með samningsbrotamál á hendur Íslandi fyrir EFTA-dómstólnum. Þó gæti verið að ESA héldi að sér höndum færu Bretar og Hollendingar fram með einkamál fyrir íslenskum dómstólum. Fari svo að slíkt mál verði höfðað virðast umsagnaraðilar vera á báðum áttum um hvort niðurstaða þess mundi verða íslenska ríkinu eða gagnaðilum þess í hag.
Í þriðja lagi væri líklegt að Bretar og Hollendingar héldu uppi andófi gegn Íslendingum á alþjóðavettvangi. Telur minni hlutinn að slíkt andóf gæti mögulega leitt til tjóns fyrir íslenska ríkið.
Af umsögnum þessara sérfræðinga sem fjárlaganefnd kallaði til er því ljóst að ef ekki verður samið er til staðar raunveruleg hætta á því að Íslendingum verði gert að greiða mun hærri upphæð en fyrirliggjandi samningsdrög mundu leiða til. Þessir sérfræðingar eru hins vegar ekki sammála um hversu mikil þessi áhætta er. Hvað sem því líður er ekki hægt að horfa fram hjá henni. Áhættan felst aðallega í tvennu.
Annars vegar, eins og fram kemur hér að framan, í því að til viðbótar við lágmarksinnstæðurnar sem samningsdrögin fjalla um verði Ísland látið bera ábyrgð á endurgreiðslu annarra innstæðna sem Bretar og Hollendingar leystu til sín, þ.e. umfram lágmarksinnstæður, að fjárhæð tæplega 500 milljarðar kr.
Hins vegar felst áhættan í því að Íslandi verði gert að greiða mun hærri vexti en samningsdrögin gera ráð fyrir. Til að átta sig á þýðingu vaxtanna er fróðlegt að skoða samanburð á núverandi samningsdrögum sem eru með 2,64% jafnaðarvöxtum og eldri samningum sem voru með 5,55% vöxtum en samanburðinn er að finna í greinargerð með frumvarpinu. Þegar frá hefur verið dregin greiðsla úr tryggingarsjóðnum að fjárhæð 20 milljarðar kr. er heildarkostnaður ríkisins við samningsdrögin áætlaður 47 milljarðar kr. en við gömlu samningana 218 milljarðar kr. Því kostar hækkun vaxta úr 2,64% í 5,55% 171 milljarð kr. Ef ábyrgð á greiðslum innstæðna umfram lágmarkið er sett í sama samhengi væri viðbótarkostnaður Íslands vegna þessa áhættuþáttar miðað við 5,55% vexti um 150 milljarðar kr. Samtals gæti því kostnaðurinn vegna Icesave, miðað við þessar forsendur, farið hátt í 400 milljarða kr. ef ekki verður samið. Þessir útreikningar gera auðvitað ekki annað en að varpa ljósi á hvert mögulegt umfang málsins gæti orðið ef allt gengi okkur á móti fyrir dómstólum en kostnaðurinn gæti orðið bæði hærri og lægri ef gert væri ráð fyrir öðrum forsendum um vexti og greiðslutíma.
Þegar Alþingi var stillt upp frammi fyrir þeim gríðarlegu skuldbindingum sem fyrri samningar ríkisstjórnarinnar um Icesave gerðu ráð fyrir, eða um 489 milljörðum kr., héldu sjálfstæðismenn fram því sjónarmiði að mun skynsamlegra væri að láta reyna á réttarstöðu Íslands fyrir dómstólum en ganga að afarkostum ríkisstjórnarinnar. Nú þarf að fara fram sambærilegt hagsmunamat en með hliðsjón af breyttum samningum.
F. Fjárlög ársins 2011.
Í breytingartillögu meiri hlutans er leitað eftir heimild til handa fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs til að greiða allt að 26,1 milljarð kr. til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á árinu 2011. Um er að ræða vaxtagjöld fyrir árin 2009–2011 og umsýslukostnað Breta og Hollendinga vegna útgreiðslna á lágmarksinnstæðutryggingu til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í þeim löndum. Mun halli á fjárlögum aukast um samsvarandi fjárhæð en í fjárlögum 2011 var gert ráð fyrir að hallinn yrði 37,3 milljarðar kr. og verður hann því 63,4 milljarðar kr.
Eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda eru í íslenskum krónum og þarf að skipta þeim yfir í pund og evrur sem og þeim greiðslum sem frá ríkissjóði koma eða alls 46,1 milljarði kr. Um er að ræða stóran hluta af hreinni eign Seðlabankans í erlendum gjaldeyri.
Afstaða 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Sjálfstæðisflokkurinn hefur frá upphafi lagt á það áherslu að leitað yrði pólitískrar lausnar á þessu máli. Eins og rakið er hér að framan gegndi stjórnarandstaðan lykilhlutverki í því að koma viðræðum við Breta og Hollendinga að nýju í gang í febrúar á síðasta ári. Skýr höfnun íslensku þjóðarinnar var mikilvægt veganesti fyrir það sem fram undan var og reyndist samninganefndinni mikilvægt.
Án þjóðaratkvæðagreiðslunnar í upphafi árs 2010 sætum við Íslendingar nú uppi með óviðráðanlega skuldastöðu sem ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur var tilbúin til að leggja á þjóðina. Er það eftir öðru sem frá ríkisstjórninni kemur. Það er í sjálfu sér óskiljanlegt af hverju þeir sem samþykktu samninginn hafa ekki beðist afsökunar á því hvernig staðið var að málum. Skömm þeirra er mikil og ævarandi.
Allar hrakspár, sem á köflum hafa hreinlega verið barnalegur áróður ríkisstjórnar sem ekki er hægt að líkja við annað en óværu, hafa reynst marklaust og ómerkilegt hjal.
Eftir höfnun afarkostanna í þjóðaratkvæðagreiðslu 2010 var vilji þingflokks Sjálfstæðisflokksins enn sá að leiða málið til lykta með samningum enda yrðu slíkir samningar þannig úr garði gerðir að fullvalda ríki gæti staðið að þeim, þar sem ekki halli á Ísland í einu og öllu eins og var í fráleitum fyrri samningum.
Það hefur alltaf legið fyrir að með samningum um þetta mál muni Ísland þurfa að taka á sig ákveðnar skuldbindingar og áhættu. Spurningin hefur snúist um það hvernig unnt væri að takmarka þá áhættu og vega hana og meta á móti því að aðhafast ekkert. Einnig þarf að skoða þessi mál í víðu samhengi og meta hvaða leið þjónar hagsmunum þjóðarinnar best til lengri og skemmri tíma litið.
Hér að framan voru raktir þeir áhættuþættir sem í því felast að semja ekki. Þótt 2. minni hluti telji áhættuna af því að við töpum dómsmálum ef til þeirra kemur ekki verulega verður ekki fram hjá því horft að ef það gerðist gætu skuldbindingar Íslands mögulega margfaldast borið saman við það samkomulag sem hér er til umfjöllunar.
Eins og fram kom hér að framan er það mat sérfræðinga að líklegt sé ef ekki verður samið að Bretar og Hollendingar muni halda uppi andófi gegn Íslendingum sem gæti leitt til tjóns fyrir íslenska ríkið og aðra íslenska hagsmuni. Að sjálfsögðu geta stjórnvöld ekki látið slíkar ógnanir ráða niðurstöðu þessa máls en hins vegar er nauðsynlegt að gera sér grein fyrir því að jafnvel þótt sigur ynnist fyrir dómstólum gæti kostnaðurinn verið mun meiri en í fyrstu virðist.
Við samanburð á þeim samningsdrögum sem nú liggja fyrir og þeim samningum sem þjóðin felldi í þjóðaratkvæðagreiðslu í mars á síðasta ári er ljóst að mjög miklar breytingar hafa náðst fram Íslandi til hagsbóta. Vextir eru miklum mun lægri og að auki eru samningsdrögin bæði að formi og efni mun hagfelldari fyrir Ísland en fyrri samningar eins og rakið er hér fyrr í álitinu. Þegar fyrri samningar voru samþykktir á Alþingi í desember 2009 gerðu útreikningar ráð fyrir að þeir mundu kosta þjóðina 489,6 milljarða kr. og sumir umsagnaraðilar töldu nokkrar líkur á þjóðargjaldþroti yrðu þeir samþykktir. Eins og fram hefur komið er nú gert ráð fyrir að heildarkostnaður ríkissjóðs við fyrirliggjandi samningsdrög sé um 47 milljarðar kr. Þessu til viðbótar er einnig mun meira vitað um verðmæti eigna þrotabúsins og því byggjast reikniforsendur á traustari upplýsingum sem þýðir minni áhættu.
Það er út af fyrir sig markmið að ná að ljúka málum við nágranna- og vinaþjóðir í sátt en ekki fyrir dómstólum. Því snýst þetta um það hvort þessi þrjú ríki geti, án þess að nokkur lagaskylda leiði til þess, komið sér niður á sameiginlega lausn. Núverandi samningsdrög bera þess merki að nú deila ríkin með sér kostnaðinum ólíkt því sem var samkvæmt fyrri samningum. Því fela samningsdrögin í sér miklum mun minni kostnað fyrir Ísland en fyrri samningar og ekki eru væntingar um að ná megi betri samningum.
Efnahagsstefna núverandi ríkisstjórnar er sjálfstæður áhættuþáttur, m.a. vegna hættunnar sem tengist gengi íslensku krónunnar. Mistakist að laða fram nýja fjárfestingu og verði áframhaldandi órói á vinnumarkaði vegna aðgerðaleysis ríkisstjórnarinnar mun það á endanum koma fram í veikara gengi íslensku krónunnar. Röng efnahagsstefna er áhættuþáttur sem stjórnarflokkarnir einir verða að bera ábyrgð á.
Þrátt fyrir þetta og að teknu tilliti til allra þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið er það mat 2. minni hluta að ekki sé ástæða til að standa gegn því samkomulagi sem nú liggur fyrir. 2. minni hluti fjárlaganefndar leggur til að málið verði samþykkt.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Prentað upp.
Þskj. 778 — 388. mál.
Leiðrétting.
Nefndarálit
um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra til að staðfesta samninga, sem áritaðir voru í London 8. desember 2010, um ábyrgð á endurgreiðslu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta til breska og hollenska ríkisins á kostnaði af greiðslu lágmarkstryggingar til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi og greiðslu eftirstöðva og vaxta af þeim skuldbindingum.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Högna Haraldsson og Ólaf Ásgeirsson frá IFS-greiningu, Guðmund Björnsson og Valdimar Ármann frá Gamma, Nökkva Bragason, Þórhall Arason og Pétur Fenger frá fjármálaráðuneyti, Gunnar H. Hall frá Fjársýslu ríkisins, Má Guðmundsson, Ásgeir Daníelsson, Sigríði Logadóttur og Þórarin G. Pétursson frá Seðlabanka Íslands, Magnús Árna Skúlason, Eirík Svavarsson, Kristján Gíslason, Ragnar Ólafsson, Davíð Blöndal, Sigurð Hannesson og Ólaf Elíasson frá Indefence, Ragnar H. Hall, Stefán Má Stefánsson og Benedikt Bogason, Ólaf Darra Andrason frá ASÍ, Halldór Halldórsson og Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Hannes G. Sigurðsson og Guðjón Axel Guðjónsson frá Samtökum atvinnulífsins, Svein Arason frá Ríkisendurskoðun, Sigrúnu Helgadóttur, Guðrúnu Þorleifsdóttur og Eirík Elís Þorláksson frá Tryggingarsjóði innstæðueiganda og fjárfesta, Guðmund Árnason, Einar Gunnarsson, Lárus Blöndal, Jóhannes Karl Sveinsson, Lee Buchheit, Andrew Speirs, Hrafn Steinarsson, Kristján Andra Stefánsson og Charles Williams frá samninganefnd um Icesave, Lárentsínus Kristjánsson, Einar Jónsson og Ársæl Hafsteinsson frá skilanefnd Landsbanka Íslands hf., Herdísi Hallmarsdóttur og Kristin Bjarnason frá slitastjórn Landsbanka Íslands hf. og Hreiðar Bjarnason og Árna Þór Þorbjörnsson frá NBI hf.
Forsaga málsins fram að þjóðaratkvæðagreiðslu.
Deilan vegna Icesave-reikninga Landsbanka Íslands er ein samfelld sorgarsaga. Frá því að Landsbanki Íslands hf. féll um haustið 2008 hefur smám saman komið í ljós hversu misráðið það var af stjórnendum bankans að hefja innlánasöfnun í löndunum tveimur, Bretlandi og Hollandi, á þeim tíma og forsendum sem gert var. Það var þó aðeins upphaf ógæfunnar.
Með undirritun Icesave-samninganna í júní 2009 voru gerð stærstu mistök ríkisstjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur af mörgum í Icesave-deilunni. Áður hafði ríkisstjórnin rutt burt samninganefnd ríkisstjórnar Geirs H. Haarde, skipað nýja án aðkomu stjórnarandstöðuflokkanna og boðað glæsilega niðurstöðu.
Segja má að þessi samningur hafi verið ein allsherjarskuldbinding Íslendinga til að ganga að ýtrustu kröfum Breta og Hollendinga. Um algera uppgjöf var að ræða af hálfu ríkisstjórnar Íslands og með hreinum ólíkindum að hún hafi skrifað undir slíka afarkosti sem fólust í þeim samningum sem Alþingi voru kynntir sumarið 2009. Þegar sú niðurstaða leit dagsins ljós hafði ríkisstjórnin ekki meiri hluta fyrir henni og þingið tók málin í sínar hendur.
Á Alþingi liggur frammi þingsályktunartillaga frá þingmönnum Sjálfstæðisflokksins um að aðdragandi þess máls verði sérstaklega rannsakaður. Meiri hluti Alþingis hefur talið sig þess umkominn að ákæra fyrrverandi forsætisráðherra þjóðarinnar með óskiljanlegum og fráleitum rökum. Nær væri fyrir þá þingmenn sem samþykktu Icesave-samninginn að gera sér grein fyrir og axla ábyrgð á þeim alvarlegu mistökum sem þeir eru berir að og bera ábyrgð á.
Sjónarmið Sjálfstæðisflokksins hefur ávallt verið að standa ákveðið gegn öllum afarkostum og þvingunum af hálfu viðsemjenda okkar. Þeir sem stutt hafa að leitað yrði pólitískrar lausnar hafa ávallt gert sér grein fyrir því að ef leysa ætti úr deilunni með samningum ríkjanna þriggja mundi það ekki vera útgjaldalaust af Íslands hálfu. Grundvallaratriðið er hins vegar í samningum fullvalda ríkja að allir samningsaðilar leggi sitt af mörkum.
Í ljósi þeirrar skelfilegu stöðu sem fjármálaráðherra og forsætisráðherra höfðu komið hagsmunum þjóðarinnar í í Icesave-málinu sumarið 2009 var af hálfu fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í fjárlaganefnd leitast við að takmarka það tjón sem yfir þjóðinni vofði með gerð fyrirvara við ríkisábyrgðina. Í nefndaráliti á þskj. 337, 136. máli á 137. löggjafarþingi, er farið nánar yfir þær athugasemdir og þau sjónarmið sem lágu afstöðu fulltrúa sjálfstæðismanna til grundvallar. Þeir fyrirvarar sem gerðir voru leiddu til þess að setjast þurfti að nýju að samningum við Breta og Hollendinga.
Ríkisstjórnin tók upp viðræður að nýju í október 2009 án aðkomu stjórnarandstöðunnar. Sú saga er rakin í nefndaráliti á þskj. 258, 76. máli á 138. löggjafarþingi, og með Icesave-samkomulagi, sem lagt var fyrir Alþingi haustið 2009 með frumvarpi á þskj. 76, 76. máli, var enn og aftur látið eftir kröfum viðsemjenda okkar. Þeir fyrirvarar, sem samþykktir höfðu verið í september 2009 af meiri hluta Alþingis, voru að engu orðnir.
Sjálfstæðisflokkurinn lagðist eindregið gegn ríkisábyrgð fyrir hinu nýja samkomulagi eins og m.a. má lesa um í nefndaráliti á þskj. 258, 76. máli á 138. löggjafarþingi. Í nefndarálitinu eru rakin meginrökin gegn ríkisábyrgð en einnig vakin athygli á því að forseti Íslands hafi staðfest lög nr. 92/2009 með sérstakri áritaðri tilvísun til fyrirvara Alþingis. Þar sem fyrirvarar Alþingis höfðu verið felldir brott þótti einsýnt að forseti lýðveldisins mundi, í ljósi fyrri yfirlýsingar, synja lögunum staðfestingar. Þessu var alfarið hafnað af stjórnarliðum.
Eftir lengstu umræðu þingsögunnar og hörð mótmæli þingmanna Sjálfstæðisflokksins samþykkti meiri hluti Alþingis nýtt frumvarp um heimild til fjármálaráðherra til að ábyrgjast lán vegna Icesave-samninganna með lögum nr. 1/2010.
Forsetinn synjaði lögunum staðfestingar 5. janúar líkt og varað hafði verið við.
Eins og kunnugt er voru lögin felld úr gildi í þjóðaratkvæðagreiðslu 6. mars 2010 með því að 93,2% þeirra sem greiddu atkvæði voru á móti því að lögin héldu gildi sínu en 1,8% voru fylgjandi.
Það er vafalítið einsdæmi í vestrænum lýðræðisríkjum að ríkisstjórnin skuli hafa ákveðið að sitja áfram eftir að hafa gengið jafn freklega gegn vilja þjóðar sinnar í jafn mikilvægu máli og hér á við.
Skipun nýrrar samninganefndar eftir synjun forseta Íslands.
Í inngangi að greinargerð með því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar er rakið hvernig nýrri samninganefnd var komið á fót eftir synjun forseta Íslands í samstarfi allra flokka. Þónokkur aðdragandi var að skipan nefndarinnar og lengst af var tekist á um það milli flokkanna hvaða kröfum skyldi tefla fram ef viðræður við Breta og Hollendinga hæfust að nýju sem lengi framan af var óvíst.
Það var krafa þingflokks Sjálfstæðisflokksins að ef til nýrra samninga kæmi yrðu þeir gerðir frá grunni og á nýjum forsendum.
Um samdist að skipa nýja samninganefnd þar sem formaður var valinn sameiginlega og stjórnarandstöðuflokkarnir fengu auk þess einn fulltrúa í nefndinni, Lárus L. Blöndal hrl.
Um það ferli sem við tók hefur ekki margt komið fram opinberlega en ljóst er að það meginsjónarmið lá til grundvallar fyrir stuðningi þingflokks Sjálfstæðisflokksins við viðræðurnar að vilji til þess að leiða ágreining þjóðanna til lykta fæli ekki í sér viðurkenningu á lagalegri skyldu Íslands til að veita ríkisábyrgð fyrir skuldbindingum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Rök væru fyrir því að það þjónaði hagsmunum Íslands að leita pólitískrar lausnar, meðal annars vegna áhrifa þess á endurreisnarstarfið. Öllu skipti, á hinn bóginn, hvernig að slíkri lausn væri staðið og á málstað okkar Íslendinga haldið. Sterk lagaleg rök, sem fram hafa komið eftir því sem tíminn hefur liðið frá falli bankanna, eigi að móta samningslega stöðu okkar í málinu.
Samningarnir.
Eins og áður er getið um var í byrjun desember gengið frá drögum að samningi sem kynnt voru þann 9. desember sl. Þar á meðal eru drög að svokölluðum endurgreiðslu- og skaðleysissamningum um annars vegar 2,350 milljarða punda við Bretland og 1,329 milljarða evra við Holland. Nam fjárhæð þeirra 674 milljörðum kr. miðað við sölugengi 22. apríl 2009, en kröfur í þrotabú Landsbanka Íslands hf. voru festar við gengi þann dag. Gengið er út frá því að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta endurgreiði breskum og hollenskum stjórnvöldum útlagða fjárhæð ríkjanna vegna uppgjörs á lágmarkstryggingu við innstæðueigendur Landsbankans en fái í staðinn framseldan samsvarandi hluta af kröfum þeirra í þrotabú Landsbanka Íslands hf. Skilanefnd bankans telur í skýrslu sinni til kröfuhafafundar 9. nóvember 2010 að úthlutun upp í forgangskröfur muni nema 86%. Í samningunum er gengið út frá því að greiðslur verði inntar af hendi eftir því sem úthlutað er úr búi bankans. Vextir fram á mitt ár 2016 gagnvart Hollandi verða 3% og 3,3% gagnvart Bretlandi en jafnaðarvextir að teknu tilliti til vaxtalauss tímabils verða 2,64%. Ríkið greiðir vexti fram til júní 2016 og ábyrgist þann hluta sem ekki hefur verið innheimtur úr búi bankans að þeim tíma liðnum auk vaxta sem falla á eftir þann tíma.
A. Samanburður á samningum.
Í ljósi þeirra miklu breytinga sem hafa orðið á Icesave-samningunum frá því að þeir voru fyrst lagðir fram er með ólíkindum að rifja upp framgöngu talsmanna ríkisstjórnarinnar þegar þeir reyndu að koma fyrri samningum í gegnum þingið. Þá voru stjórnarliðar tilbúnir til að skuldbinda ríkissjóð Íslands fyrir fjárhæð sem samkvæmt frumvarpinu var áætluð 489,6 milljarðar kr. Ákveðin lagaleg og efnahagsleg atriði virtust engu skipta forustumenn Íslands í samningum við Breta og Hollendinga. Reglur um rétthæð krafna við úthlutun úr þrotabúi, uppgjörsreglur samninganna, friðhelgisákvæði þeirra og lögsaga báru vitni um vanrækslu og algera uppgjöf ríkisstjórnarinnar í varðstöðu um íslenska hagsmuni. Þessum nauðungarákvæðum sér ekki lengur stað í því samkomulagi sem fyrir liggur.
Í eftirfarandi töflum getur svo að líta þann gríðarlega mun sem er á þeim fjárhagsskuldbindingum sem til umræðu hafa verið:
Áætlaður kostnaður ríkissjóðs miðað við fyrirhugaða samninga.
| Kostnaður ríkissjóðs | Fyrirhugaðir samningar |
| Vextir (vegið meðaltal) | 2,64% |
| Vextir greiðast frá | 30. sept. 2009 |
| Vextir til 1. janúar 2011, milljarðar kr. | 26 |
| Heildargreiðslur á samningstímanum | 67 |
| Áætlaður heildarkostnaður miðað við júní 2016, milljarðar kr. | 67 |
| Heildarkostnaður ríkissjóðs að frádregnum 20 milljarða kr. eignum tryggingarsjóðsins miðað við júní 2016, milljarðar kr. | 47 |
Áætlaður kostnaður af fyrri Icesave-samningum sem samþykktir
voru 30. desember 2009 og hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu.
| Ár | Afborgun, milljarðar kr. | Vextir | Samtals |
| 2016 | 25 | 11,0 | 36,0 |
| 2017 | 50 | 19,3 | 69,3 |
| 2018 | 50 | 16,5 | 66,5 |
| 2019 | 50 | 13,8 | 63,8 |
| 2020 | 50 | 11,0 | 61,0 |
| 2021 | 50 | 8,3 | 58,3 |
| 2022 | 50 | 5,5 | 55,5 |
| 2023 | 50 | 2,8 | 52,8 |
| 2024 | 25 | 1,4 | 26,4 |
| Samtals | 400 | 89,6 | 489,6 |
Niðurstöður núverandi viðræðna gera ráð fyrir endurgreiðslu- og skaðleysissamningum í stað hefðbundinna lánssamninga. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta ábyrgist gagnvart breskum og hollenskum stjórnvöldum að þau fái endurgreiddar þær fjárhæðir sem þau hafa lagt út vegna uppgjörs lágmarkstrygginga við innstæðueigendur Landsbankans í Bretlandi og Hollandi. Íslenska ríkið ábyrgist þær eftirstöðvar sem mögulega verða ógreiddar í júní 2016 ásamt vöxtum sem á þær falla.
1. Um forgangskröfur.
Í nýju drögunum að samkomulagi er ekki gert ráð fyrir neinum breytingum á frágangi forgangskrafna en búið svo um hnúta að unnt sé að láta á það reyna fyrir íslenskum dómstólum hver réttindaröð þeirra krafna skuli vera við úthlutun. Með því er átt við að látið verður á það reyna hvort krafa tryggingarsjóðs vegna lágmarksinnstæðna gangi framar kröfum DNB og FSCS við úthlutun úr búinu.
2. Framsetning og form samninganna.
Samningarnir frá 2009 voru hefðbundnir lánssamningar milli Tryggingarsjóðs innstæðueignenda og fjárfesta sem lántaka, Bretlands og Hollands sem lánveitenda og íslenska ríkisins sem ábyrgðaraðila. Ábyrgðarskuldbindingar stjórnvalda tóku þó ekki gildi fyrr en í júní 2016.
Samningarnir frá 2010 eru endurgreiðslu- og skaðleysissamningar milli sömu aðila. Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta fellst á að endurgreiða Hollandi og Bretlandi endurgreiðslufjárhæðina og stjórnvöld fallast á að halda Bretlandi og Hollandi skaðlausum vegna vangreiddra fjárhæða ef tryggingarsjóður stendur ekki í skilum með greiðslur á útistandandi fjárhæðum. Skaðleysisskuldbindingar stjórnvalda taka gildi um leið og endurgreiðslu- og skaðleysissamningarnir.
Höfuðstóll endurgreiðslufjárhæðarinnar samkvæmt samningsdrögunum frá desember 2010 er sá sami og hefði verið útistandandi samkvæmt lánssamningunum frá 2009.
3. Vextir.
Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta átti að greiða 5,5 % vexti á ári frá 1. janúar 2009 samkvæmt samningunum frá 2009. Engin vaxtagreiðsla hefði verið innt af hendi fyrr en 2016. Í millitíðinni áttu vextir að leggjast við höfuðstól í lok hvers árs.
Samkvæmt samningsdrögunum frá 2010 nýtur Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta vaxtalauss tímabils til 1. október 2009. Þaðan í frá og til 1. júlí 2016 eru greiddir fastir vegnir 3,2% meðalvextir af höfuðstól endurgreiðslufjárhæðarinnar, en úthlutanir til tryggingarsjóðs úr búi Landsbankans eru jafnóðum nýttar til að greiða hann niður. Að teknu tilliti til styttra vaxtatímabils og með hliðsjón af áætlaðri þróun úthlutana úr búi Landsbankans til að greiða niður höfuðstól endurgreiðslufjárhæðarinnar má þó gera ráð fyrir að vegið meðaltal vaxta verði 2,64%. Frá 1. júlí 2016 greiðir tryggingarsjóður gildandi CIRR-vexti fyrir lán til jafnlangs tíma og sem nemur endurgreiðslutímabilinu sem tryggingarsjóði ber að endurgreiða endurgreiðslufjárhæðina á (sjá nánar hér á eftir). CIRR-vextir eru vextir sem OECD birtir.
4. Afborganir.
Samkvæmt samningunum frá 2009 átti fjárhæðin sem tryggingarsjóður skuldaði 5. júní 2016 (þ.e. upphaflega lánið að viðbættum vöxtum sem legðust við höfuðstól og að frádregnum úthlutunum úr búi Landsbankans fram að þeim degi) að greiðast með ársfjórðungslegum afborgunum á umsömdu tímabili. Það tímabil hefði getað varað til ársins 2024, 2030, 2035 eða 2040 og lengd þess fyrst og fremst ráðist af greiðsluþaki á grundvelli vergrar landsframleiðslu. Afborganir af höfuðstól á hverjum ársfjórðungslegum gjalddaga hefði takmarkast af þessu þaki við fjárhæð sem jafngilti 6% af vexti vergrar landsframleiðslu frá 2008 til viðkomandi gjalddaga. Áfallna vexti bar hins vegar að greiða að fullu óháð þessu þaki.
Samkvæmt samningsdrögunum frá 2010 er gert ráð fyrir að eftirstöðvar endurgreiðslufjárhæðarinnar 1. júlí 2016, ef einhverjar verða, séu gerðar upp í fjórum ársfjórðungslegum afborgunum sem lýkur 1. júlí 2017, ef fjárhæðin sem er útistandandi er lægri en 45 milljarðar kr. Ef eftirstöðvarnar eru hærri en 45 milljarðar kr. greiðist endurgreiðslufjárhæðin með ársfjórðungslegum afborgunum á einu ári, að viðbættu einu ári fyrir hverja 10 milljarða kr., eða hluta þeirra, sem eru umfram 45 milljarða kr. Uppgjöri eftirstöðvanna verður þó að ljúka á 30 árum, þ.e. eigi síðar en 1. janúar 2046. Hins vegar má hámark árlegrar endurgreiðslu ekki fara yfir hærri fjárhæðina af tveimur eftirtöldum: 5% af heildartekjum ríkisins næstliðið ár eða 1,3% af vergri landsframleiðslu næstliðið ár.
5. Breytingar á vanefndaúrræðum.
Í stað vanefndatilvikanna í lánssamningunum frá 2009 koma atvik sem leitt geta til uppgreiðsluskyldu í samningsdrögunum frá 2010. Þetta eru tilvik sem heimila Bretlandi og Hollandi að krefjast uppgreiðslu á endurgreiðslufjárhæðinni ef þau eiga sér stað. Helstu breytingar á þessum tilvikum eru eftirfarandi:
Samkvæmt nýju ákvæðunum þarf viðkomandi tilvik að hafa átt sér stað og vera viðvarandi þegar Bretland eða Holland ákveða að krefjast greiðslu fyrr. Samkvæmt samningunum frá 2009 áttu þau samningsbundinn rétt, þegar tilvik hafði átt sér stað, til að gjaldfella lánsfjárhæðina jafnvel þótt bætt hefði verið úr þeirri vanefnd sem orsakaði viðkomandi tilvik.
Samkvæmt samningunum frá 2009 taldist það vanefndatilvik ef tryggingarsjóði væri slitið eða hann leystur upp eða ef hann reyndist ófær um að greiða skuldir sínar. Samkvæmt nýju samningsdrögunum telst það ekki lengur vanefnd þótt annar aðili taki á sig skyldur tryggingarsjóðs og stjórnvöld staðfesta áframhaldandi gildi skaðleysisskuldbindinga sinna.
Samkvæmt fyrri samningum hefðu vanskil á öðrum erlendum lánaskuldbindingum ríkissjóðs að fjárhæð 10 milljónir sterlingspunda eða meira jafngilt vanefndum á samningunum frá 2009 og heimilað gjaldfellingu þeirra. Þessi viðmiðunarfjárhæð hefur verið hækkuð í 50 milljónir sterlingspunda, eða jafngildi þess, í samningunum frá 2010.
Samkvæmt samningunum frá 2009 gat hvers kyns misbrestur á því að farið væri að ákvæðum tilskipunar um innstæðutryggingar gagnvart innstæðueigendum hjá Landsbankanum talist vanefndatilvik. Þetta vanefndatilvik er ekki í samningunum frá 2010 enda kemur ekki til greina að telja bresk eða hollensk stjórnvöld einfær um að ákvarða hvort um slíkar misfellur sé að ræða.
Samkvæmt samningunum frá 2009 taldist það vanefndatilvik ef Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta væri ekki lengur eini tryggingarsjóður innstæðueigenda hjá Landsbankanum. Ekkert slíkt ákvæði er í nýju samningsdrögunum.
6. Jöfn meðferð á kröfuhöfum Landsbankans.
Í samningunum frá 2009 var gerð krafa um að Ísland kæmi fram við alla kröfuhafa Landsbankans á þann hátt er samræmdist almennt viðurkenndum, alþjóðlegum eða evrópskum meginreglum um meðferð kröfuhafa í alþjóðlegri slitameðferð. Ekkert slíkt ákvæði er í samningsdrögunum frá 2010.
7. Lausn deilumála.
Samkvæmt samningunum frá 2009 hefðu deilumál, sem upp kæmu, verið leyst fyrir enskum dómstólum. Deilumálum sem kunna að koma upp og tengjast samningsdrögunum frá 2010 verður hins vegar vísað til gerðardóms í samræmi við reglur Alþjóðagerðardómsins um gerðardóm í deilumálum milli aðila þar sem a.m.k. einn deiluaðila er fullvalda ríki. Hvor deiluaðili tilnefnir einn af þremur gerðardómsmönnum. Sameiginlega velja þeir gerðardómsmenn síðan þriðja gerðardómsmanninn sem verður forseti gerðardómsins.
8. Ákvæði um bestu kjör lánveitanda.
Í samningunum frá 2009 var ákvæði sem skuldbatt tryggingarsjóð og stjórnvöld til að breyta samningunum frá 2009 til að veita Hollandi og Bretlandi frekari vernd ef tryggingarsjóður eða stjórnvöld veittu öðrum viðeigandi fjármögnunaraðilum betri tryggingar eða aðra hagstæðari skilmála. Þessu ákvæði hefur verið breytt í samningsdrögunum frá 2010. Þeim tegundum viðeigandi fjármögnunar sem virkja þessa skuldbindingu hefur verið fækkað og þær taka ekki til fjármögnunar sem ráðist er í til að afla fjár til að endurfjármagna fjárhæðir sem útistandandi eru samkvæmt samningsdrögunum frá 2010.
B. Úthlutun úr þrotabúinu.
Skömmu eftir undirritun fulltrúa ríkissjóðs á samninga um greiðslu Icesave-skuldbindinganna árið 2009 birti Ragnar H. Hall hrl. stutta blaðagrein. Þar gagnrýndi hann að ekki væri í samningunum gert ráð fyrir því að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta fengi greiðslu úr þrotabúi Landsbankans hf. á undan tryggingarsjóðum Hollendinga og Breta, heldur væri gert ráð fyrir því að greiðslur skiptust hlutfallslega jafnt. Taldi Ragnar að þar sem íslenska tryggingarsjóðnum bæri að greiða fyrstur upp í hverja innstæðu þá ætti hann líka að fá fyrstur greiðslu upp í kröfuna þegar þrotabúið væri gert upp. Vísaði hann máli sínu til stuðnings til reglu á sviði gjaldþrotaréttar um forgangsrétt (e. subrogation).
Alþingi samþykkti með lögum nr. 96/2009 að bæta eftirfarandi fyrirvara við ábyrgð sína á greiðslu Icesave-skuldbindingarinnar: „Ríkisábyrgð samkvæmt lögum þessum miðast við það að um úthlutun eigna við uppgjör Landsbanka Íslands hf., eða þrotabús hans, fari samkvæmt íslenskum lögum eins og þau voru 5. júní 2009, þ.m.t. lögum nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Ábyrgðin takmarkast við að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta láti á það reyna fyrir þar til bærum úrlausnaraðilum hvort kröfur hans gangi við úthlutun framar öðrum hluta krafna vegna sömu innstæðu. Verði niðurstaðan á þann veg skulu teknar upp viðræður við aðila lánasamninganna um það hvernig farið skuli með eignir úr búi Landsbanka Íslands hf. og áhrif þess á samningana og skuldbindingu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.“ Var það skilningur þingmanna að þar með væri bætt úr þeim athugasemdum sem Ragnar H. Hall gerði. Síðar reyndu stjórnarliðar að afmá téðan fyrirvara úr löggjöf en allir vita nú hvernig það fór.
Í þeim samningum sem liggja til grundvallar frumvarpinu er svokallaður Ragnars H. Hall fyrirvari meðal skilmála. Í frumvarpinu kemur eftirfarandi fram varðandi hann: „Samkvæmt samningum aðila njóta allir sjóðirnir jafnræðis við úthlutun úr búi Landsbankans og fá þannig greitt í jöfnum hlutföllum upp í þessar kröfur. Í samræmi við viðaukasamningana frá 19. október 2009 er þó með sérstökum samningum (e. Pari Passu Agreements) einnig gert ráð fyrir að íslenski tryggingarsjóðurinn geti látið reyna á það hvort kröfur sjóðsins við úthlutun eigna bús Landsbanka Íslands hf. hafi sérstakan forgang umfram kröfur annarra aðila vegna sömu innstæðu. Samkvæmt þessum samningum má úrlausn íslenskra dómstóla um þetta atriði ekki vera í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins ef samningsákvæði um hlutfallslega jafna skiptingu hverrar kröfu eiga að taka breytingum. Verði komist að þeirri niðurstöðu að lagaskilningur um sérstakan forgang krafna íslenska tryggingarsjóðsins sé réttur munu ákvæði endurgreiðslusamninganna um hlutfallslega skiptingu einstakra krafna breytast sjálfkrafa. Jafnframt er gert ráð fyrir að slitastjórn Landsbankans geti ákveðið að veita slíkum kröfum forgang og hefur það sömu áhrif og að framan greinir, ef ákvörðun slitastjórnar er ekki skotið til dómstóla.“ Á fundi nefndarinnar komu fram efasemdir um að framsetning fyrirvarans í samkomulaginu væri fullnægjandi og ekki væri nægilega skýrt að niðurstaða íslensks réttar verði ráðandi samkvæmt samningunum. Við þeim ábendingum var brugðist, sbr. minnisblað Lárusar L. Blöndal, Jóhannesar Karls Sveinssonar og Ragnars H. Hall. Þar er áréttað að þetta álitaefni eigi að fara að íslenskum rétti og er þar átt við allar íslenskar réttarheimildir.
Eftir stendur engu síður eitt álitamál hvað þetta varðar. Ljóst er að forgangsreglan má ekki vera í andstöðu við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins hvað forganginn varðar til þess að fyrirvarinn haldi gildi sínu. Í 1. gr. laga um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um að þegar mál eru rekin fyrir héraðsdómstóli þar sem þarf að taka afstöðu til skýringar á EES-samningnum og afleiddum gerðum geti dómari í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls kveðið upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en málinu er ráðið til lykta. Í sérstökum athugasemdum við lagagreinina í frumvarpi því sem síðar varð að téðum lögum kemur skýrlega fram að þarna sé aðeins um heimild dómara að ræða en ekki skyldu. Hefur þetta enda verið staðfest síðar í framkvæmd dómstóla og ekki verið uppi ágreiningur um efnið meðal fræðimanna. Því vaknar sú spurning hvert gildi fyrirvarans verður ef íslenskir dómstólar hafna beiðni aðila máls um að afla slíks álits. Við meðferð málsins í fjárlaganefnd var upplýst að aðilar samkomulagsins eru sammála um að um þetta álitaefni eigi að fara að íslenskum rétti.
C. Stjórnskipulegt gildi neyðarlaganna.
Með hinum svokölluðu neyðarlögum, lögum um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., nr. 125/2008, veitti Alþingi kröfum vegna innstæðna forgang skv. 112. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. við skipti á búum fjármálafyrirtækja. Mál eru nú rekin fyrir íslenskum dómstólum þar sem reyna kann á stjórnskipulegt gildi neyðarlaganna að þessu leyti, þ.e. hvort brotið hafi verið gegn m.a. ákvæðum um vernd eignarréttar og jafnræði með framangreindri lagasetningu. ESA, Eftirlitsstofnun EFTA, gaf þá niðurstöðu út í desember sl. að neyðarlögin færu ekki gegn 40. gr. EES-samningsins að því er varðaði forgang innstæðna við búskipti. Byggðist slík niðurstaða á því að innstæðueigendur væru í annarri aðstöðu en almennir kröfuhafar og ættu því tilkall til ríkari verndar við greiðsluþrot fjármálafyrirtækja. Var það þannig niðurstaða ESA að hvorki neyðarlögin né ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem á þeim voru byggðar hefðu falið í sér ólögmæta mismunun gagnvart almennum kröfuhöfum fallinna fjármálafyrirtækja. Í þessu ljósi hafa umsagnaraðilar talið síður líklegt að neyðarlögunum verði hnekkt á grundvelli stjórnskipulegs gildis en taka þó fram að ekki sé hægt að líta fram hjá slíkri áhættu. Í máli gesta nefndarinnar kom einnig fram að samkomulag um Icesave-skuldbindingarnar gæti mögulega jafnvel stutt gildi þeirra. Taka verður undir orð umsagnaraðila þess efnis að það sé grundvallaratriði í samkomulagi um Icesave-skuldbindingarnar að neyðarlögin haldi og forgangur krafna innstæðna í bú fjármálastofnana verði til staðar. Verði það hins vegar niðurstaða dómstóla að ákvæði neyðarlaganna um forgang innstæðna við búskipti haldi ekki hefði það áhrif langt út fyrir þetta svokallaða Icesave-mál þar sem búið er að greiða út úr búum Kaupþings og Glitnis allar innstæður sem forgangskröfur. Þá voru innstæður fluttar yfir í nýju bankana hér á landi á þeim grundvelli að þær væru forgangskröfur. Gera má ráð fyrir að allar þessar aðgerðir verði taldar á ábyrgð íslenska ríkisins þar sem skilanefndir bankanna störfuðu á ábyrgð þess þegar þessir fjármunir voru greiddir út.
D. Efnahagsleg áhætta.
Í því samkomulagi sem liggur fyrir milli aðila eru helstu áhættuþættirnir væntar endurheimtur og dráttur á útgreiðslum úr þrotabúi Landsbankans og gengisþróun auk mögulegrar vaxtaáhættu sem þó er metin hverfandi.
Endurheimtuáhættan felst í endurheimtuhlutfalli sem og tímasetningu greiðslna úr þrotabúinu. Fulltrúar skilanefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands komu fyrir fjárlaganefnd og gerðu grein fyrir stöðu búsins og líklegri þróun þess. Að þeirra mati eru áætlanir um endurheimtur og útgreiðslur úr búinu unnar af raunsæi og varfærni og hafi þær fram að þessu gengið vel eftir. Verðmæti eigna hefur frekar reynst meira en minna miðað við áætlanir.
Ef úthlutun úr þrotabúinu dregst á langinn mun það hafa áhrif til hækkunar vaxtagreiðslna. Vonir standa til að útgreiðslur geti hafist um mitt ár 2011.
Gengisáhættan felst að stærstum hluta í þróun krónunnar gagnvart erlendum myntum, sterlingspundi og evru. Hins vegar þróun dollars og evru gagnvart pundinu en sá áhættuþáttur er tilkominn vegna eignasamsetningar þrotabús Landsbankans. Fram hefur komið hjá sérfræðingum sem komu fyrir fjárlaganefnd að Seðlabanki Íslands geti með gerð skiptasamninga að mestu leyti varist áhættu vegna innbyrðis hreyfinga erlendra gjaldmiðla. Að mati sérfræðinga mætti einnig draga úr áhættu með því að auka hlutfall ríkisskulda í dollurum og lækka í pundum. Einnig bentu þeir á að fjárfesta mætti gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans í eignum í pundum til mótvægis og kaupa gjaldeyrisafleiðu sem greiðir út hagnað ef pund styrkist meira en um ákveðið prósentustig á ári gagnvart dollar eða gera skiptasamning þar sem ríkið fær greiðslu í pundum á móti því að greiða dollara.
Vaxtaáhættan felst í þróun vaxta evru og punds og er tilkomin vegna þess að nýtt vaxtaviðmið verður sett 30. júní 2016 og fer það eftir tímalengd greiðslu eftirstöðva á þeim tíma. Miðað við núverandi forsendur um endurheimtur er vaxtaáhættan hverfandi.
Hér er jafnframt ástæða til að vekja athygli á órofa tengslum traustrar efnahagsstefnu og þróunar á gengi íslensku krónunnar.
E. Valkostur við samning.
Frá upphafi Icesave-deilunnar hefur 2. minni hluti talið að engin lögmæt greiðsluskylda hvíli á ríkissjóði Íslands fyrir því að greiða svokallaða Icesave-skuld og því beri ríkissjóði enginn skylda til að gangast í ábyrgð fyrir skuldbindingum einkafyrirtækisins Landsbanki Íslands hf. Þetta álit 2. minni hluta er stutt veigamiklum rökum innlendra og erlendra lögfræðinga. Þá hafa Íslendingar ekki viðurkennt að þeim beri lagaleg skylda til að veita ríkisábyrgð á lágmarkstryggingu á innstæðum Icesave-reikninga Landsbanka Íslands hf. Hvergi kemur fram í umþrættri innstæðutilskipun Evrópusambandsins 94/19/EB að gert sé ráð fyrir því að ríkisábyrgð gildi um lágmarkstryggingar. Þá er einnig ljóst að tilskipun ESB um innstæðutryggingar var aldrei ætlað að gilda um kerfishrun eins og varð á Íslandi í október 2008. Þennan skilning hafa m.a. innlendir og erlendir lögfæðingar staðfest, þingmenn á Evrópuþinginu sem tóku þátt í að semja tilskipunina hafa tekið undir þennan skilning, auk þess sem finna má beinar fullyrðingar um þetta í skýrslu bankanefndar fyrir franska seðlabankann um innstæðutryggingakerfi ESB frá árinu 2000. Þrátt fyrir að engin skylda stæði til þess gáfu stjórnvöld hér á landi út pólitíska yfirlýsingu á fundi í Brussel 14. nóvember 2008 um að Ísland mundi greiða lágmarkstryggingu vegna Icesave-reikninganna sem þá nam 20.887 evrum inn á hvern reikning. Inn í hana kom eftirfarandi ákvæði 15. nóvember 2008: „Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar.“ Brussel-viðmiðin voru grundvöllur að pólitískri lausn Icesave-málsins og fólu m.a. í sér að fullt tillit skuli tekið til hinna fordæmislausu aðstæðna Íslands og að tryggt sé að Íslendingar geti endurreist fjármála- og efnahagskerfi sitt. Þá fela Brussel-viðmiðin það í sér að Evrópusambandið skuli vera aðili að lausn málsins. Sambandið hefur hins vegar aldrei komið að borðinu í öllu samningsferlinu.
Í máli og umsögnum þeirra sérfræðinga sem nefndin kallaði á sinn fund kom fram að hafni íslenska ríkið því að semja um greiðslu hinna svokölluðu Icesave-krafna mætti telja líklegt að eftirfarandi gæti gerst:
Í fyrsta lagi væri Bretum og Hollendingum mögulegt að hefja málsókn á hendur íslenska ríkinu, fyrir íslenskum dómstólum, á þeim grundvelli að ríkið hafi bakað sér skaðabótaskyldu, annars vegar vegna yfirlýsinga íslenskra ráðamanna og hins vegar þar sem ríkið hafi ekki fullnægt skuldbindingum sínum samkvæmt tilskipun 94/14/EB um innlánatryggingakerfi og beitt innstæðueigendur á reikningum Landsbanka Íslands hf. í Hollandi og Bretlandi ólögmætri mismunun. Fari viðsemjendur slíka leið ætti það að leiða til þess að lögfræðilega rétt niðurstaða fengist fram. Mat umsagnaraðila er þó að íslenska ríkið gæti hugsanlega tapað slíkum dómsmálum og að slíkt tap kynni að leiða til þess að íslenska ríkið þyrfti að greiða hærri fjárhæð vegna lágmarkstrygginganna og hærri vaxta. Ekki væri hægt að útiloka að full greiðsluskylda yrði dæmd vegna allra innstæðna. Þá var einnig bent á að mögulega yrðu kröfur Hollendinga og Breta ekki teknar til greina í slíku dómsmáli.
Í öðru lagi væri líklegt að ESA færi af stað með samningsbrotamál á hendur Íslandi fyrir EFTA-dómstólnum. Þó gæti verið að ESA héldi að sér höndum færu Bretar og Hollendingar fram með einkamál fyrir íslenskum dómstólum. Fari svo að slíkt mál verði höfðað virðast umsagnaraðilar vera á báðum áttum um hvort niðurstaða þess mundi verða íslenska ríkinu eða gagnaðilum þess í hag.
Í þriðja lagi væri líklegt að Bretar og Hollendingar héldu uppi andófi gegn Íslendingum á alþjóðavettvangi. Telur minni hlutinn að slíkt andóf gæti mögulega leitt til tjóns fyrir íslenska ríkið.
Af umsögnum þessara sérfræðinga sem fjárlaganefnd kallaði til er því ljóst að ef ekki verður samið er til staðar raunveruleg hætta á því að Íslendingum verði gert að greiða mun hærri upphæð en fyrirliggjandi samningsdrög mundu leiða til. Þessir sérfræðingar eru hins vegar ekki sammála um hversu mikil þessi áhætta er. Hvað sem því líður er ekki hægt að horfa fram hjá henni. Áhættan felst aðallega í tvennu.
Annars vegar, eins og fram kemur hér að framan, í því að til viðbótar við lágmarksinnstæðurnar sem samningsdrögin fjalla um verði Ísland látið bera ábyrgð á endurgreiðslu annarra innstæðna sem Bretar og Hollendingar leystu til sín, þ.e. umfram lágmarksinnstæður, að fjárhæð tæplega 500 milljarðar kr.
Hins vegar felst áhættan í því að Íslandi verði gert að greiða mun hærri vexti en samningsdrögin gera ráð fyrir. Til að átta sig á þýðingu vaxtanna er fróðlegt að skoða samanburð á núverandi samningsdrögum sem eru með 2,64% jafnaðarvöxtum og eldri samningum sem voru með 5,55% vöxtum en samanburðinn er að finna í greinargerð með frumvarpinu. Þegar frá hefur verið dregin greiðsla úr tryggingarsjóðnum að fjárhæð 20 milljarðar kr. er heildarkostnaður ríkisins við samningsdrögin áætlaður 47 milljarðar kr. en við gömlu samningana 218 milljarðar kr. Því kostar hækkun vaxta úr 2,64% í 5,55% 171 milljarð kr. Ef ábyrgð á greiðslum innstæðna umfram lágmarkið er sett í sama samhengi væri viðbótarkostnaður Íslands vegna þessa áhættuþáttar miðað við 5,55% vexti um 150 milljarðar kr. Samtals gæti því kostnaðurinn vegna Icesave, miðað við þessar forsendur, farið hátt í 400 milljarða kr. ef ekki verður samið. Þessir útreikningar gera auðvitað ekki annað en að varpa ljósi á hvert mögulegt umfang málsins gæti orðið ef allt gengi okkur á móti fyrir dómstólum en kostnaðurinn gæti orðið bæði hærri og lægri ef gert væri ráð fyrir öðrum forsendum um vexti og greiðslutíma.
Þegar Alþingi var stillt upp frammi fyrir þeim gríðarlegu skuldbindingum sem fyrri samningar ríkisstjórnarinnar um Icesave gerðu ráð fyrir, eða um 489 milljörðum kr., héldu sjálfstæðismenn fram því sjónarmiði að mun skynsamlegra væri að láta reyna á réttarstöðu Íslands fyrir dómstólum en ganga að afarkostum ríkisstjórnarinnar. Nú þarf að fara fram sambærilegt hagsmunamat en með hliðsjón af breyttum samningum.
F. Fjárlög ársins 2011.
Í breytingartillögu meiri hlutans er leitað eftir heimild til handa fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs til að greiða allt að 26,1 milljarð kr. til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á árinu 2011. Um er að ræða vaxtagjöld fyrir árin 2009–2011 og umsýslukostnað Breta og Hollendinga vegna útgreiðslna á lágmarksinnstæðutryggingu til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í þeim löndum. Mun halli á fjárlögum aukast um samsvarandi fjárhæð en í fjárlögum 2011 var gert ráð fyrir að hallinn yrði 37,3 milljarðar kr. og verður hann því 63,4 milljarðar kr.
Eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda eru í íslenskum krónum og þarf að skipta þeim yfir í pund og evrur sem og þeim greiðslum sem frá ríkissjóði koma eða alls 46,1 milljarði kr. Um er að ræða stóran hluta af hreinni eign Seðlabankans í erlendum gjaldeyri.
Afstaða 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Sjálfstæðisflokkurinn hefur frá upphafi lagt á það áherslu að leitað yrði pólitískrar lausnar á þessu máli. Eins og rakið er hér að framan gegndi stjórnarandstaðan lykilhlutverki í því að koma viðræðum við Breta og Hollendinga að nýju í gang í febrúar á síðasta ári. Skýr höfnun íslensku þjóðarinnar var mikilvægt veganesti fyrir það sem fram undan var og reyndist samninganefndinni mikilvægt.
Án þjóðaratkvæðagreiðslunnar í upphafi árs 2010 sætum við Íslendingar nú uppi með óviðráðanlega skuldastöðu sem ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur var tilbúin til að leggja á þjóðina. Er það eftir öðru sem frá ríkisstjórninni kemur. Það er í sjálfu sér óskiljanlegt af hverju þeir sem samþykktu samninginn hafa ekki beðist afsökunar á því hvernig staðið var að málum. Skömm þeirra er mikil og ævarandi.
Allar hrakspár, sem á köflum hafa hreinlega verið barnalegur áróður ríkisstjórnar sem ekki er hægt að líkja við annað en óværu, hafa reynst marklaust og ómerkilegt hjal.
Eftir höfnun afarkostanna í þjóðaratkvæðagreiðslu 2010 var vilji þingflokks Sjálfstæðisflokksins enn sá að leiða málið til lykta með samningum enda yrðu slíkir samningar þannig úr garði gerðir að fullvalda ríki gæti staðið að þeim, þar sem ekki halli á Ísland í einu og öllu eins og var í fráleitum fyrri samningum.
Það hefur alltaf legið fyrir að með samningum um þetta mál muni Ísland þurfa að taka á sig ákveðnar skuldbindingar og áhættu. Spurningin hefur snúist um það hvernig unnt væri að takmarka þá áhættu og vega hana og meta á móti því að aðhafast ekkert. Einnig þarf að skoða þessi mál í víðu samhengi og meta hvaða leið þjónar hagsmunum þjóðarinnar best til lengri og skemmri tíma litið.
Hér að framan voru raktir þeir áhættuþættir sem í því felast að semja ekki. Þótt 2. minni hluti telji áhættuna af því að við töpum dómsmálum ef til þeirra kemur ekki verulega verður ekki fram hjá því horft að ef það gerðist gætu skuldbindingar Íslands mögulega margfaldast borið saman við það samkomulag sem hér er til umfjöllunar.
Eins og fram kom hér að framan er það mat sérfræðinga að líklegt sé ef ekki verður samið að Bretar og Hollendingar muni halda uppi andófi gegn Íslendingum sem gæti leitt til tjóns fyrir íslenska ríkið og aðra íslenska hagsmuni. Að sjálfsögðu geta stjórnvöld ekki látið slíkar ógnanir ráða niðurstöðu þessa máls en hins vegar er nauðsynlegt að gera sér grein fyrir því að jafnvel þótt sigur ynnist fyrir dómstólum gæti kostnaðurinn verið mun meiri en í fyrstu virðist.
Við samanburð á þeim samningsdrögum sem nú liggja fyrir og þeim samningum sem þjóðin felldi í þjóðaratkvæðagreiðslu í mars á síðasta ári er ljóst að mjög miklar breytingar hafa náðst fram Íslandi til hagsbóta. Vextir eru miklum mun lægri og að auki eru samningsdrögin bæði að formi og efni mun hagfelldari fyrir Ísland en fyrri samningar eins og rakið er hér fyrr í álitinu. Þegar fyrri samningar voru samþykktir á Alþingi í desember 2009 gerðu útreikningar ráð fyrir að þeir mundu kosta þjóðina 489,6 milljarða kr. og sumir umsagnaraðilar töldu nokkrar líkur á þjóðargjaldþroti yrðu þeir samþykktir. Eins og fram hefur komið er nú gert ráð fyrir að heildarkostnaður ríkissjóðs við fyrirliggjandi samningsdrög sé um 47 milljarðar kr. Þessu til viðbótar er einnig mun meira vitað um verðmæti eigna þrotabúsins og því byggjast reikniforsendur á traustari upplýsingum sem þýðir minni áhættu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Það er út af fyrir sig markmið að ná að ljúka málum við nágranna- og vinaþjóðir í sátt en ekki fyrir dómstólum. Því snýst þetta um það hvort þessi þrjú ríki geti, án þess að nokkur lagaskylda leiði til þess, komið sér niður á sameiginlega lausn. Núverandi samningsdrög bera þess merki að nú deila ríkin með sér kostnaðinum ólíkt því sem var samkvæmt fyrri samningum. Því fela samningsdrögin í sér miklum mun minni kostnað fyrir Ísland en fyrri samningar og ekki eru væntingar um að ná megi betri samningum.
Efnahagsstefna núverandi ríkisstjórnar er sjálfstæður áhættuþáttur, m.a. vegna hættunnar sem tengist gengi íslensku krónunnar. Mistakist að laða fram nýja fjárfestingu og verði áframhaldandi órói á vinnumarkaði vegna aðgerðaleysis ríkisstjórnarinnar mun það á endanum koma fram í veikara gengi íslensku krónunnar. Röng efnahagsstefna er áhættuþáttur sem stjórnarflokkarnir einir verða að bera ábyrgð á.
Þrátt fyrir þetta og að teknu tilliti til allra þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið er það mat 2. minni hluta að ekki sé ástæða til að standa gegn því samkomulagi sem nú liggur fyrir. 2. minni hluti fjárlaganefndar leggur til að málið verði samþykkt.
Alþingi, 2. febr. 2011.
Ásbjörn Óttarsson,
frsm.
Kristján Þór Júlíusson.
Þorgerður K. Gunnarsdóttir.
